最后五分之一内容拖住数十年谈判
三名地区高级外交官11月11日表示，中国与东南亚国家已就拟议中的《南海行为准则》约80%的条款暂时达成一致，但由于剩余分歧涉及协议最基本的规则，谈判将持续至2027年。
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外交官称，2026年最后一轮谈判于10月结束，双方未能就准则适用的海域、敏感术语的含义，以及准则义务是否具有法律约束力达成一致。由于他们未获授权公开讨论谈判，因此要求匿名。
谈判延期意味着进程将超过2023年设定的完成期限，指导谈判的责任也将从菲律宾转交给新加坡。新加坡将于2027年接任东盟轮值主席国。作为东盟与北京更广泛关系协调国的马来西亚，今年至少与中国共同主导了10轮重要谈判。
这项消息公布之际，地区领导人即将在马尼拉聚首。海上对峙和未完成的准则预计将成为会议的重要议题。对海岸警卫队人员、海军人员和渔业社区而言，实际问题在于，谈判能否制定规则，降低危险遭遇演变成武装冲突的可能性。
哪些问题仍未解决？
三名外交官指出的三个悬而未决的问题，决定了协议适用于何处、其中的指示意味着什么，以及各国政府将接受哪些法律义务。此前的讨论还提出了第四个问题：该准则与现有的《南海各方行为宣言》（2002年）之间的关系。
地理范围指规则所涵盖的海域和海上地物。定义十分重要，因为各国政府需要对同意允许、限制或避免的活动形成共同理解。具有约束力的地位将使已达成一致的承诺成为法律义务，而处理违规行为的程序则决定如何应对投诉。
菲律宾总统费迪南德·马科斯 Jr.在10月于新加坡举行的一场讨论中承认谈判困难。他在谈及准则谈判时说：
讨论已经持续了一段时间，有时令人有些沮丧，连普通词语的定义都会成为争议焦点。
80%这一数字指暂时获各方接受的条款比例。剩余议题关系到协议的适用范围和运作方式，因此对其实际效果影响很大。目前尚未公布完整文本或已达成一致的执行安排。
期限从7月推迟到12月
东盟与中国于2023年7月通过指导方针，旨在加快谈判，并设定三年内完成的目标，即最迟于2026年7月完成。截至今年7月，菲律宾外交部长玛丽亚·特蕾莎·拉萨罗将目标表述为2026年底；谈判人员自1月起每月举行会议。
马科斯希望在菲律宾担任轮值主席国期间达成协议，最好能在马尼拉峰会前后完成。总统府新闻官克莱尔·卡斯特罗在会议召开前重申了这一目标，但菲律宾外交官员表示，预计无法在峰会前完成。外交官11月的评估表明，谈判预期将延至年底之后。
谈判进程经历了几个阶段：
- 2002年11月4日：东盟与中国在金边签署宣言，承诺推动制定行为准则。
- 2005年：据地区外交官介绍，各方启动了拟议准则的谈判。
- 2017年：东盟与中国通过框架，为实质性谈判提供指导。
- 2018年和2019年：双方就《单一谈判文本》达成一致，并完成第一轮审读。
- 2023年：第二轮审读结束，指导方针确定了三年内完成的目标。
- 2025年：谈判进入第三轮审读，包括讨论准则与2002年宣言之间的关系。
- 2026年10月和11月：当年最后一轮谈判未能解决核心问题，外交官表示谈判将持续至2027年。
马科斯早在10月就对11月完成谈判表示怀疑。最新评估让预期时间表更加明确：尽管菲律宾安排了更密集的会议，新加坡仍将接手尚未完成的谈判。
2002年宣言已作出的承诺
东盟与中国签署的《南海各方行为宣言》（2002年）已包含克制、和平解决争端以及航行和飞越自由等承诺。宣言明确提及1982年《联合国海洋法公约》，通常简称《海洋法公约》。
宣言称，领土和管辖权争端应由直接相关的主权国家通过磋商和谈判和平解决，不得威胁或使用武力。宣言还呼吁各方克制可能使争端复杂化的活动，包括不在此前无人居住的岛屿、礁、浅滩及其他地物上定居。
该文件不具法律约束力。其最后一项条款称，各方将通过协商一致，努力最终通过一项行为准则。协商一致要求所有参与方同意，因此尚未解决的异议会直接影响谈判进度。
因此，拟议中的准则旨在进一步明确二十多年前作出的承诺。难点在于，如何将克制的承诺转化为政府和海上人员在发生对峙时能够遵循的指示。
务实合作已列入议程
2002年宣言详细列出各国政府在领土和海洋争端持续期间可以开展的活动，包括海洋环境保护、科学研究、航行与通信安全、搜救，以及打击海盗、海上武装抢劫和其他跨国犯罪。
宣言中的建立信任措施包括国防官员对话、人道对待身处危险或遇险的人、自愿通报即将举行的联合军事演习，以及自愿交流相关信息。宣言称，合作活动的范围、地点和安排应在实施前达成一致。
这些条款表明，即使各国政府尚未解决所有相互重叠的主权声索，协议也可以应对日常风险。例如，搜救协调涉及当有人身处险境时当局如何响应；航行程序则涉及船只在彼此邻近海域活动时如何行驶和沟通。
要让准则更具操作性，就需要明确的渠道来通报事件、在对峙后进行磋商、解决分歧并审查履约情况。这些是为了让协议切实可行而提出的建议；谈判人员尚未宣布此类程序已经达成一致。核心问题在于，当规则可能限制各国自身行动时，各国政府愿意接受多大程度的细节约束。
菲律宾为何推动加快谈判
菲律宾在宿务举办了原定于1月30日至2月2日举行的谈判，此前东盟外长会议于1月29日举行。技术工作组和高级官员预计将参与其中。拉萨罗表示，她将与东盟同行私下讨论新的谈判策略。
据地区外交官称，东帝汶于2025年10月成为东盟第11个成员国，但没有参加在宿务举行的准则谈判。在菲律宾担任轮值主席国期间，谈判工作持续推进，会议至少每月举行一次。
谈判结果与马尼拉的安全利益直接相关。中国和菲律宾海岸警卫队及海军力量在争议浅滩周边的接触日益频繁。中国、文莱、马来西亚、菲律宾和越南在南海存在重叠主权声索；台湾也提出相关声索。
这条水道承载国际贸易，据信海床下蕴藏石油和天然气。菲律宾通过多条路径争取海洋权益，其中包括向联合国委员会提交7月海床划界申请。这一进程涉及海床和底土权利，而准则谈判则讨论各国在海上应如何行事。
规则将在军事存在不断增强的背景下实施
中国已在南沙群岛和西沙群岛建设军事设施，其中一些可供轰炸机使用。越南也在其占据的地物上开展填海和基础设施建设。据报道，2025年的相关活动将扩大其军事存在。
对峙历史让谈判有了明确的现实目的。1988年，中国和越南军队在赤瓜礁交战，造成60多名越南水兵死亡。1995年，中国占领美济礁，推动了地区各方制定行为准则的努力。
当前的谈判环境既有海上军事部署，也有不断扩大的防务伙伴关系。菲律宾加强了与澳大利亚和日本的合作，同时维持与美国的联盟关系。马尼拉认为，这些关系为其应对海上压力提供了更多途径。
对军事演习或与东南亚以外国家合作施加广泛限制，可能影响这些伙伴关系。2002年宣言规定，各方可自愿通报即将举行的联合演习。任何新的义务都取决于各国政府最终接受的条文，包括如何在防止事件发生与自主选择防务伙伴之间取得平衡。
尽管公开争端持续，外交仍在继续
菲律宾外交部11月4日宣布，拉萨罗与中国外交部长王毅通过电话讨论了双边关系。马尼拉方面表示，双方同意保持对话，避免采取不必要地加剧紧张局势的行动和言论，并和平解决争端。
这场缓和关系的努力发生在菲律宾官员与中国大使馆激烈交锋之后。争论包括中国驻菲律宾大使井泉有关中国使用武力的言论，马科斯称其为威胁；双方也对中国参与地区防务会议存在分歧。
两国外长的通话为双方在马尼拉峰会前讨论海事问题提供了渠道。他们表明的对话承诺与持续发生的对峙并存，因此，个别事件的处理方式将检验外交保证能否影响日常行为。
华盛顿多次表示，如果菲律宾武装部队遭到武装攻击，包括在南海遭到攻击，美国的防务条约义务将适用。北京则敦促美国不要介入其所称的亚洲争端。因此，一场严重对峙可能将谈判之外的其他国家卷入其中。
马尼拉能取得什么成果，新加坡将接手什么
马尼拉峰会定于11月15日至17日举行，不过也有说法称会议时间为11月16日至18日。地区领导人预计将在会见中国和美国等伙伴前讨论南海问题。菲律宾外交部确认，美国特别峰会将于11月17日举行。
预计中国将由国务院总理李强出席。预计国家主席习近平不会出席。马科斯曾希望完成准则谈判能成为习近平访问马尼拉的契机，但如今谈判预计将超出菲律宾的轮值主席国任期。
新加坡将于2027年负责指导谈判。新加坡对争议海域没有领土主张，但其经济高度依赖贸易往来，新加坡政府也一直主张航行和飞越自由。
常驻马尼拉的地缘政治分析人士胡里奥·阿马多三世表示，准则若与外交手段和更强的军事能力相结合，有助于遏制侵略行为。在谈及中国时，他形容任务艰巨：
要约束大国，需要付出很大努力。
对新加坡而言，眼下的任务是在推进决定准则法律效力、地理范围和实际含义的条款时，保留各方暂时达成的共识。对在争议海域活动的人而言，期望的结果更加具体：减少危险遭遇，并在遭遇发生时有可靠的应对方式。
要点
- 三名地区外交官表示，准则约80%的条款已暂时达成一致，但谈判将持续至2027年。
- 主要剩余分歧涉及地理范围、术语定义，以及准则是否具有法律约束力。
- 菲律宾将会议频率提高到至少每月一次；中国与马来西亚在2026年共同主导了至少10轮重要谈判。
- 现有的2002年宣言呼吁各方克制、和平解决争端并保障航行自由，但不具法律约束力。
- 新加坡将在2027年接任东盟轮值主席国并接手谈判，与此同时南海对峙仍在持续。
