改革期限撞上议会闭会
尼泊尔计划在2027年1月中旬前将航空监管机构与机场及导航服务分离，但两项关键法案直到周五议会会期结束前数小时才提交下议院，这一目标因此面临威胁。此次延误也削弱了政府按计划争取将尼泊尔从欧盟委员会航空安全名单中移除的努力。尼泊尔自2013年12月起一直列于该名单。
目录
财政部长斯瓦尔尼姆·瓦格莱在5月30日提交预算时宣布了这一期限。《尼泊尔民航局法案》和《尼泊尔航空服务局法案》将拆分目前同时运营航空服务并负责安全监管的机构。历届政府都承诺推动这一改革，但始终未能完成。
眼下的问题是议会时间不足。旅游部一名官员表示，法案草案已获财政部批准，并在提交议会前近两个月送达法律部，但最终提交议会时已为时过晚。会期已休会，也就是正式结束，官员预计实质审议要等到冬季会期。
文化、旅游和民航部一名官员表示，延误打乱了预算时间表：
“现在议会已经休会，我们只能等到冬季下一次会期，才能讨论并通过法案。按照预算中公布的计划，尼泊尔不可能脱离航空安全名单。”这名官员说。
这是官员发出的警告，并非欧方已宣布的决定。尼泊尔通过相关立法与争取从欧盟名单中移除是两个独立程序。即便立法者在冬季迅速通过法案，主管部门仍需建立新机构，并证明安全监管在实际运行中有效。
为何5月审计构成另一道期限
尼泊尔计划邀请国际民用航空组织于2027年5月开展安全监督审计。航空官员表示，国家的法律和监管文件必须在审计前六个月定稿并冻结，因此准备工作期限约为2026年11月。
据这些官员称，更新后的规章、程序指南和评估清单还必须在审计组到访前四至六个月上传至国际民航组织在线框架。审计人员会在抵达前查阅这些文件，以便规划检查并确定需要核验的证据。
因此，文件冻结不只是行政截止日期。新立法需要配套实施细则、明确职责分工、培训人员，并留存相关安排实际运作的记录。若法律在审计前不久才获通过，本身无法提供这段实践记录。
国际民航组织将其普遍安全监督审计计划描述为一项评估，旨在判断一国是否有效且持续地落实安全监督的关键要素。该计划支持各国遵守国际安全标准，并持续监测其国家监督义务的履行情况。它并非简单统计一个国家通过了多少法律。
尼泊尔民航局一名高级官员表示，该局打算申请延长审计期限，以便将新立法纳入审计范围。有关延误的报道中，没有公布调整后的日期，也未显示这一申请已获批准。
此外，时间安排还存在先后次序问题：拟于2027年5月开展的审计晚于政府设定的2027年1月目标。如果尼泊尔希望以审计结果作为支持其从欧盟名单中移除的证据，就不可能在1月前完成这一环节。推迟审计或许能为改革争取更多时间，但也会让相关证据更晚才能形成。
欧方的要求与非要求
欧盟限制措施禁止在尼泊尔获得认证的航空公司，包括尼泊尔航空公司，在欧洲空域运营。这并不意味着所有飞往尼泊尔的国际航班都遭禁。核心问题在于，欧方是否相信尼泊尔有能力监管由其负责的航空公司和航空服务。
欧盟驻尼泊尔大使维罗妮克·洛伦佐5月表示，新政府在部长级会议上多次提及航空安全名单问题。她对政府在政治层面的重视表示欢迎，同时指出，欧盟要求的是监管独立，并非指定某一种制度模式。
洛伦佐解释了欧方立场：
欧盟从未要求通过立法改革，将服务提供与监管分开。”她说，“欧盟坚持的是各项职能彼此独立，以避免利益冲突。
这一说法对外界先前对法案的预期作了补充。在此前一轮改革期间，洛伦佐于10月21日发表讲话称，通过将职能分开的法律，或可解除欧盟限制。她后来进一步说明，职能分离是一条实现独立监管的可行路径，但并不意味着限制会自动解除。
欧方2023年9月的一次评估发现，尼泊尔民航局获批的组织架构与部门、科室和人员的实际分配情况存在差异。尼泊尔曾在2022年提交证据，说明其计划在现有机构内部加强职能分离，但后续评估发现，正式安排与实际工作情况并不完全一致。
此后，尼泊尔制定了整改行动计划。一份报道说该计划正在接受欧盟审查；洛伦佐近期的表态则侧重于执行缓慢。她说，在此前两年半里几乎没有进展。两种说法反映的是同一进程的不同阶段：提交计划不等于相关措施已经落实。
近二十年未完成的立法
将航空监管与服务提供分离的提议，可追溯至政府2007-08年至2009-10年的《三年过渡计划》。后续政策和预算不断延续这一提议，但机构改革始终没有完成。
立法历程包括法案在上议院通过、多次提交内阁，以及历届政府重新起草。以下主要节点显示，这一问题长期悬而未决：
- 2007-08年至2009-10年：《三年过渡计划》提议研究重组航空管理局的建议。
- 2020年2月23日：两项航空法案登记备案。
- 2021年8月2日：上议院一致通过两项法案。
- 2022年：国际民航组织在尼泊尔审计结果中正式要求分离监管职能与服务职能。
- 2023年7月16日：旅游部在计划接受欧洲安全评估前，再次将法案草案提交内阁。
- 2024年9月6日：旅游部长巴德里·普拉萨德·潘迪将法案提交内阁。
- 5月30日预算公告：财政部长斯瓦尔尼姆·瓦格莱设定2027年1月中旬的改革目标。
- 最近一次议会会期：法案在休会前不久提交下议院。
不同报道对相关尝试次数的统计并不一致。一份报道称当前是第三次推动，此前分别在2017年和2024年尝试过。另一份报道记录了2020年法案登记、2021年在上议院通过，并称旅游部在法案通过后曾四次将草案提交内阁。这些说法不应被视为对提交议会次数的一种统一统计。
尽管获得政治支持，程序延误仍在持续。内阁法案委员会曾在建议修改措辞后批准草案，但在提交议会登记前仍需内阁进一步批准。3月27日就任的法律部长索比塔·高塔姆将起草45项法案列为优先事项，其中包括航空法案。不过，航空官员仍将最新延误归咎于法案在法律部滞留约两个月。
两个机构将如何分工
拟议的改革将由尼泊尔民航局负责监管，并将机场运营及相关服务交由独立的航空服务局负责。报道中，拟设服务机构的名称既有“尼泊尔航空服务局”，也有“尼泊尔航空服务管理局”；后者也被称为NASA。
监管机构将负责颁发航空运营人许可证，这是航空公司开展商业运营所需的授权。该机构还将登记航空器、认证适航性，并向飞行员、空中交通管制员和工程师颁发执照。拟议中的执法权包括对违反安全标准的航空公司或航空机构处以罚款、暂停其运营。
服务机构将负责机场建设、维护、升级和运营，并提供空中导航和空中交通管理服务。其职责还包括航空通信、气象服务、机场安保、消防以及搜救。该机构可收取着陆费、停场费、导航费和旅客服务费，并以商业方式利用机场设施。
这正是法案试图解决的实际利益冲突：同一机构既运营机场和导航服务，又评估这些服务是否符合安全要求。设立独立机构后，监管部门便可对其进行检查，并在必要时实施处罚。
旅游部长卡达克·拉杰·鲍德尔（报道中也写作Khadkaraj Poudel）称，职能分离有助于解决这一冲突并加强监管。他还表示，尼泊尔正在改善行业培训，并指出改革工作不能止步于机构重组。
鲍德尔谈到安全改革需要持续推进：
“航空安全需要持续改进，而不是一次性的结构调整。”他说。
领导任命规则将检验独立性
拟议中的监管机构将由旅游部长担任主席，旅游部和财政部的联秘担任成员。总干事将担任首席执行官兼秘书长。政府提名的航空专家须具有研究生学历，并具备至少10年相关经验。
服务机构则将由政府任命的专家担任主席，成员包括旅游部、财政部和内政部代表，以及两名提名专家，其中至少一名为女性。该机构总经理将通过公开竞争选聘，须具有研究生学历和至少15年民航从业经验，任期四年。
有关监管机构行政负责人的任职资格，不同报道的说法并不一致。与最新延误相关的详细报道称，总干事将从政府高级官员或民航局12级员工中选任，任期四年，并可能获续任。另一份报道则称，两个机构的行政负责人均须具有硕士学位、15年民航管理经验和行政管理经验。
在没有一份统一发布的法案文本明确现行条款的情况下，不能假定这些说法完全一致。这一区别很重要，因为专业资格、任职限制和任命程序将决定谁能够领导新设监管机构。
据介绍，拟议的推荐委员会将由主管部委的秘书长担任主席，成员包括由部委任命的专家和相关联秘。相关制度还禁止犯有特定罪行者任职，包括腐败、洗钱、绑架以及涉及道德败坏的罪行。
因此，即便实现法律上的机构分离，各部委仍将在任命和治理方面发挥重要作用。实际检验标准将是，监管机构能否独立于服务机构作出安全决定，并在这些决定影响机场运营或航空公司活动时顶住压力。欧洲方面对组织架构与实际人员配置不符的调查结果，更凸显了这一区分的重要性。
机场投资与人员调配
服务机构法案将扩大私人部门参与机场建设、运营和管理的机会。经政府批准，该机构可依照商业计划与国内或外国投资者共同投资，包括公私合作项目。
拟议法律还允许将服务外包。政府机构可直接获得合同，私人机构和非政府组织则必须通过竞争性方式选定。这些安排改变了服务提供方，但不能取代独立安全监管的必要性。
人员安置也是一项重要工作。现有民航局的正式员工起初将转入服务机构。希望转入监管机构的员工可在60天内提出申请，并将按资历和绩效安排岗位，薪酬不予降低。
无法或不愿转岗的员工可获提供自愿退休方案。若技术人员不足，可借调公务员。新聘员工将按照现行法律纳入缴费型养老金制度。
法案还赋予经授权的服务机构官员在可能妨碍飞行运行的活动涉及私人财产时进入相关场所的权力。一般情况下，进入前须提前通知，并有安保人员和地方代表在场。为防止事故或进行紧急维修而遇到紧急情况时，可不经通知进入，但事后须提交报告。这些运营权限说明，建立两个独立机构的承诺背后还需要大量实施工作。
预算影响不止欧洲航线
航空改革与2026-27财年预算同步推进。预算为文化和旅游拨款73.4亿卢比，为民航拨款29.3亿卢比。在民航拨款中，15.3亿卢比用于升级特里布万国际机场，约占该行业公布总额的52%。
政府还计划引入私人部门参与运营高塔姆佛陀国际机场和博克拉国际机场，在巴拉特普尔机场开通夜航，扩建苏尔凯特机场，并升级塔尔查和塔里高恩机场的跑道。政府计划在六个月内敲定尼贾加德国际机场的实施模式。
旅游计划包括举办2027年尼泊尔健康年和2028-29年旅游年，吸引消费能力更强的游客，并为度假村和酒店投资提供激励措施。山地旅游计划包括为海拔6000米以上尚未命名的山峰命名、改善救援安排，以及开发大喜马拉雅步道和丹菲路线。
文化项目包括拨款8.3亿卢比用于蓝毗尼基础设施建设，并将贾纳克布尔推广为国际婚礼目的地。这些计划不仅依赖宣传，也取决于游客信心和可靠交通。对机场和旅游目的地的投资，无法取代对连接这些地点的航空服务进行可信监管。
以往安全改进未能终结欧盟限制
尼泊尔过去在国际民航组织审计中的表现表明，一个国际程序取得进展，并不会自动解决另一个程序的问题。据报道，尼泊尔的有效实施率从2009年的46%升至2013年的54.97%，并于2017年7月达到66%；2009年至2017年间提高了20个百分点。
国际民航组织于2017年撤销了对尼泊尔“重大安全关切”的认定，但欧盟限制仍未解除。一项内部历史评估曾估算该比例为67%，但这并非国际民航组织新一轮审计的结果，不应被解读为尼泊尔当前的准备情况。
审计延期也有先例。尼泊尔曾申请推迟原定于2019年进行的评估，以便为机构分拆争取时间。重新安排在2020年5月10日至20日进行的访问因新冠疫情而推迟，原计划于2021年3月21日进行的另一次访问也在疫情期间搁置。
安全记录仍令人担忧，不过不同报道所列的坠机总数在统计时段和范围上有所不同。最新报道称，尼泊尔七十年的航空史上共发生109起坠机事故。另一份报道指出，自2000年以来，至少有21起飞机和直升机坠毁事故造成380人死亡。此前一轮立法改革期间的一份报道则统计，在此前两年半里发生8起坠机事故，其中6起致命，死亡人数超过100人。这些数字不能相互等同。
下一步的具体工作包括议会审议、通过并实施法案、明确审计时间表，以及提供整改行动计划取得进展的证据。有关当前延误的报道没有公布冬季会期的确切日期、替代审计日期或欧方解除限制的决定。2026年6月在加德满都启动的欧盟航空安全合作项目将继续提供技术交流，但并未确立解除限制的期限。
要点
- 两项航空法案延迟提交，威胁尼泊尔在2027年1月中旬前完成改革的目标。
- 据航空官员称，计划于2027年5月开展的国际民航组织审计，要求在约2026年11月前完成文件准备。
- 尼泊尔计划申请延长审计期限；尚未公布获批的替代日期。
- 欧盟要求监管职能与服务职能保持独立，但并未要求必须采用某种特定的立法分拆模式。
- 法案将把安全监管与机场运营、导航服务和基础设施开发分开。
- 除通过法律外，人员任命、人员配置和落实情况的证据也至关重要。
- 尼泊尔航空公司自2013年12月起一直受到欧盟限制。
