生育限制在官员仕途受到牵动后变得更加严厉
中国于1979年和1980年推行独生子女政策，但此后十年间，总和生育率变化不大。大幅下降发生在之后：20世纪90年代初，生育率下降了三分之一以上。此前，人口目标与地方官员仕途的联系变得更加紧密。
目录
洪滨力、孟令升、格兰特·米勒和杨汉默的研究指出，“一票否决制”是这一效果延迟显现的一个重要原因。在这一制度下，未能完成重点人口目标，可能抵消官员的其他政绩、阻碍晋升，甚至导致其被免职。
美国国家经济研究局（NBER）2025年5月发布的工作论文编号为33741。论文估算，该制度可以解释1987年至1999年中国生育率降幅的46%。详细分析得出的贡献比例约为48%，同样涵盖1987年至1999年，相当于每名妇女少生约0.48个孩子。两项估算都认为，更严格的执行约占生育率降幅的一半。
原始研究《中国独生子女政策的官僚激励与执行效果》称，1987年至1999年生育率总计下降0.91个孩子，其中0.42个孩子、即46%的降幅可归因于该制度。因此，这一估算与48%的数字涵盖同一时期，而非仅限于20世纪90年代的另一个时期。所提供的研究材料没有解释这两项估算为何不同。
研究结果为中国人口史上的一个难题提供了具体解释：一项严格的全国性规定，在地方官员未能完成目标会面临更大个人后果后，产生了更显著的影响。这也有助于解释，为何取消生育限制并未简单地让生育数量恢复到此前严格执行政策所抑制的水平。
一票否决制带来的变化
地方官员负责落实人口政策。一票否决制将计划生育列为优先事项，其重要性可能超过其他领域的政绩。即便官员完成了多项政府工作目标，只要人口目标未达成，仍可能失去晋升机会。
研究人员在工作论文中这样描述仕途限制：
严格禁止未能遵守要求者获得晋升
对寻求晋升的官员来说，激励机制十分直接：完成生育指标有助于保住仕途。研究发现，实行这一制度后，各省生育率下降得更为明显，这与官员更加努力地执行现有生育限制相符。
否决制背后的官方文件
研究将中共中央、国务院1991年印发的《关于加强计划生育工作严格控制人口增长的决定》视为这一制度的重要依据。1991年一次中央政府会议上，时任国务院总理李鹏强调地方官员在人口控制方面负有责任。中央随后形成相关报告，各省据此修订执行政策，并在不同时间实行否决制。研究人员还将国家人口和计划生育委员会2001年编印的《全国人口与计划生育目标管理责任制考核文件汇编》作为各省实行该制度日期的资料来源。
在广东，省委办公厅、省政府办公厅1998年3月30日发布的重申严格落实相关要求的通知，编号为粤委办[1998]19号，其中援引了此前的《关于在全省实行计划生育“一票否决”制度的通知》（粤办发〔1991〕13号）和《关于实行计划生育“一票否决”制度有关问题的补充通知》（粤函字〔1992〕27号）。1998年的通知要求，推荐评奖时须由计划生育部门审核相关单位是否完成人口目标，以及其工作人员是否违反计划生育规定。
江门市纪委、市委组织部和市人口计生局发布了更为详细的否决与问责规定，编号为江计育发〔2008〕9号。文件日期为2008年2月27日，并称自印发之日起施行；政府网页则另列发布日期为2008年6月3日。规定涉及集体奖励、个人荣誉、综合性奖励，以及政府机关、事业单位和国有控股企业工作人员的晋升、任用和考核。
根据这些规定，在省级或江门市考核中被给予“提醒注意”或“黄牌警告”，可能触发一票否决；相关单位工作人员出现政策外生育，也可能触发否决。乡镇和街道领导班子获得第一种考核结果后，一年内不得评奖或晋升，通常也不得平级调动。受到黄牌警告的班子同样不得平级调动，当年奖金被扣发，年度考核不得评为优秀或称职。连续两次受到黄牌警告、连续三次受到提醒，或受到两次提醒和一次黄牌警告的，年度考核结果为不称职，并降一个职级。
江门市的规定还明确了各政府部门的执行职责，要求领导干部离任后仍须接受问责，并要求到2010年，人口和计划生育公共支出达到人均22元，流动人口也计算在内。
因此，核心变化在于政府如何让政策在地方层面得到落实。独生子女规定早已在全国公布。一票否决制提高了官员因执行不到位而付出的个人代价，使行政压力更直接地影响到怀孕和避孕决策。
研究人员如何追踪政策效果
研究将根据官方记录整理的各省实施日期，与妇女的怀孕、生育和避孕经历结合起来。这些生育经历数据来自中国人口与发展研究中心提供的2001年全国计划生育与生殖健康调查。
调查涵盖约4.5万名妇女。分析纳入了1980年至2001年间6.3万余次妊娠和4.4万次活产，让研究人员能够考察一票否决制生效前后的家庭生育情况。
各省在不同时间实行这一制度。研究人员利用这种时间差异，比较制度实施前后生育情况的变化，而不是仅依赖某个日期前后的全国性对比。他们的模型考察了女性生育年度概率是否在激励措施加强后发生变化。
研究团队随后利用生育率生命表，将这些变化换算为每名妇女的生育子女数。简单来说，这些生命表追踪从无子女到生育一个孩子、从一个孩子到两个孩子，以此类推的概率。研究人员将一票否决制下的预估生育率，与假设从未实行该制度的计算结果进行比较。
延迟下降背后的时间线
研究所考察的中国生育史跨度超过20年。将各个时间点区分开来，有助于理解，政策的公布和更严格的执行为何会产生不同结果。
- 1979年和1980年：中国推行独生子女政策。
- 随后十年：政策推行后，全国总和生育率降幅不大。
- 1982年：湖南常德地区五个县最先实行一票否决制；一年内，该地区其他县也相继实行。
- 1988年后：常德向省政府提交经验报告后，湖南省在全省范围内实行这一制度。
- 1990年以前：河北、辽宁、江西和山东也实行了这一制度。
- 20世纪90年代初：生育率下降三分之一以上，并跌破更替水平。
- 1987年至1999年：原始研究认为，一票否决制导致生育率下降46%，即每名妇女少生0.42个孩子；上文提到的详细估算约为48%，即同期每名妇女少生0.48个孩子。
- 2001年：全国调查收集了研究所用的生育经历数据。
- 2025年5月：NBER发布工作论文33741。
- 2026年：研究发表于《自然》杂志。
研究利用各省实施日期的差异，将执行力度变化视为一个在中国各地逐步推进的过程，而非某个时点全国同时发生的事件。
研究记录涵盖中国大陆30个省级地区，不包括从未实行一票否决制的西藏。所提供的材料列出了上述实施时期，但没有给出每个省份的确切实施日期。
二孩生育减少，影响并不均等
一票否决制降低了女性每年的生育概率，对生育第二个及更多孩子的影响最大。这与限制家庭规模的政策目标相符：其影响很大程度上体现在阻止家庭再生育。
实行该制度前生育率较高的省份，受影响更大。农村女性、汉族女性和受教育程度较低的女性，生育率降幅也更大。这些差异表明，全国估算汇总了不同地区和群体差异显著的经历。
对于考虑再生育一个孩子的家庭而言，执行力度加强可能会影响这次妊娠是否发生。众多家庭的二孩及更高孩次生育减少，拉低了每名妇女平均生育子女数。因此，研究结果既涉及全国出生水平，也反映了人口群体内部生育限制的分布情况。
研究人员还考察了女性是否只是推迟生育。结果显示，生育率下降主要反映女性一生中生育子女数减少，而不是生育时间发生变化。这有助于解释，为何在执行力度最强的时期结束后，政策影响仍可能持续。
避孕措施揭示政策如何影响家庭
宫内节育器（IUD）是另一个解释因素。宫内节育器是一种置入子宫以防止怀孕的小型避孕装置。工作论文称，在研究所涉时期，它是中国最普遍的现代避孕方式。
在一票否决制下，被党政官员称为“推荐”的宫内节育器使用率上升了133%。这意味着增幅超过了此前的使用水平。相较于自愿使用率的增幅，这一相对增幅超过四倍。
实行该制度后不久，官方推荐的宫内节育器使用率便有所上升，而自愿使用率则在之后才增加。时间上的先后关系表明，官员激励机制的变化与特定避孕方式有关，同时研究也发现妊娠数量有所下降。
女性绝育率总体上没有变化。因此，政策反应集中在部分生育结果和避孕方式上，而非研究人员考察的所有指标都同样发生变化。
调查将宫内节育器使用分为“推荐”和“自愿”两类，但没有说明每名女性实际承受的压力程度。不过，整体趋势表明，官方介入先于避孕措施的变化，之后自愿使用率也有所上升。
生育率降幅近半意味着什么
总和生育率是一个估算值，表示假设某一时期不同年龄女性的生育率在其整个生育期内保持不变，一名女性将生育多少个孩子。它用于比较不同时期的生育水平，而不是统计每名女性已经生育的子女数。
更替生育水平是指一代人所生的子女数量足以使其人口规模随着时间推移得以更替的水平，不考虑人口迁移。中国生育率在20世纪90年代初跌破这一水平。研究人员计算得出，更强的官僚激励措施是促成这一变化的重要因素。
1987年至1999年间，每名妇女少生约0.48个孩子，这一估算幅度很大。假设有100名妇女，根据模型的假设，这相当于她们一生总共少生约48个孩子。
研究人员认为，生育率下降的其余部分可归因于经济变化和其他背景因素。核心发现是，人口政策不仅通过法律或行政上的生育限制发挥作用，也通过执行力度影响生育率。
原始研究还指出，在其计算的未实行省级一票否决制情形下，生育率约于1990年下降，可能反映了各级政府的综合政策举措，而不仅是省级举措。这一解释针对的是反事实生育率趋势的一个特点，并非46%和48%两项估算之间的差异。
研究人员如何检验结果
研究人员测试了不同的统计模型，并将研究结果与人口普查和人口调查数据进行了比较。他们还随机设定制度实施日期，以检验表面上的政策效果是否依赖于一票否决制的实际实施时间。
另一组检验考察了政策实施前可能已存在的趋势。这一点很重要，因为有些省份在采取更严格的执行措施前，生育率可能已经开始下降。研究人员表示，这些检验支持主要研究结果。
这些估算仍取决于对“若未实行一票否决制，生育率会如何变化”的重建。各省实施时间和详尽的生育经历数据为研究人员提供了比较依据，而相关检验则考察了在不同分析方法下结果是否依然成立。
作者表示，研究未获得任何项目经费，也未获得对研究有利害关系的各方提供的财务支持。杨汉默披露，其一名家庭成员近期从中国国家卫生健康委员会退休。工作论文指出，论文结论仅代表作者观点，并不代表NBER。
为何放宽限制未能扭转趋势
中国生育率仍远低于更替水平，放宽独生子女政策也未能扭转这一趋势。研究对历史的分析有助于解释，为何改变正式规定只是问题的一部分：此前的政策执行减少了女性最终生育的子女数，经济和其他因素也在推动生育率下降。
这项研究考察了旨在限制生育的激励措施所造成的影响。旨在鼓励生育的仕途激励能否产生类似效果，尚无定论。经过数十年的低生育率后，家庭如今作出生育决定时所处的环境已经不同。
研究所涉时期最明确的启示在于政府执行政策的方式。全国性目标在成为负责落实政策的官员的个人仕途优先事项后，约束力随之增强。对女性和家庭而言，这一行政变化与妊娠减少、宫内节育器使用增加，以及二孩和更高孩次生育减少有关。
要点
- 一票否决制将官员的晋升前景与人口和计划生育目标挂钩。
- 研究认为，执行激励加强导致了研究时期中国生育率近半的降幅；原始研究对1987年至1999年的估算为46%，相当于每名妇女少生0.42个孩子。
- 影响最大的是二孩及更高孩次生育；农村、汉族和受教育程度较低的女性，生育率降幅更大。
- 官员推荐使用的宫内节育器增加了133%，且上升时间早于、增幅也高于自愿使用。
- 生育率下降主要反映女性一生中生育子女数减少，而非推迟生育。
- 尽管生育限制有所放宽，中国生育率仍低于更替水平。
