追究稻田流失的高昂代价
印度尼西亚农业部长安迪·阿姆兰·苏莱曼提议，要求将55.4615万公顷稻田改作住宅和工业用地的责任方，补建面积为损失土地三倍的稻田，或缴纳相当于土地评估税值三倍的罚款。这项提议针对2019年至2025年间记录在案的土地用途变更，令多年来农业用地流失的问题转变为一场争论：谁应为恢复该国水稻生产能力买单。
阿姆兰于2026年11月11日在雅加达食品统筹部举行的一场小范围协调会议上提出该提议。他估计，选择缴款可为政府节省高达100万亿印尼盾，但没有提供计算依据。
兼任国家土地局局长的土地事务与空间规划部长努斯龙·瓦希德呼吁在确定处罚前进行全面审计。他希望官员查明哪些土地用途变更取得了许可、土地用途改变时适用哪些保护规定，以及流失的是哪类稻田。
该部数据显示，被改作他用的土地中，有144,255.1公顷属于划定的受保护稻田或可持续粮食农田类别，约占记录在案的55.4615万公顷土地用途变更总量的26%。努斯龙提议的审计将结合土地用途变更历史，核查相关保护规定何时生效。
因此，这项提议涉及两项工作：决定如何处理已经改作他用的土地，并加强旨在让剩余稻田继续用于生产的规定。对农民、开发商和地方政府而言，后果取决于土地状况，以及施工开始时土地的法律地位。
两种处罚方案意味着什么
阿姆兰提出的第一种方案，是要求土地用途变更责任方新建面积为损失稻田三倍的稻田。如果对全部55.4615万公顷一律适用这一规定，需补建1,663,845公顷稻田。最终要求将取决于审计结果以及适用于各个案例的规定。
第二种方案要求责任方按相关地点的土地税务评估价值（Nilai Jual Objek Pajak，简称NJOP）缴纳三倍金额。NJOP是用于税务目的的房产评估价值。与该价值挂钩的罚款会因地点而异，而不是对每公顷土地收取相同金额。
阿姆兰以雅加达和丹格朗为例，指出在原址重建稻田可能已不切实际。住宅、工厂和其他城市开发项目可能几乎没有空间留给农业用地。他还提出在爪哇岛以外建设补偿稻田的可能性。
如果难以实地补建，现金方案可为政府提供追偿途径。目前尚未作出最终决定，也未公布缴款时间表或拟议收入的具体用途。100万亿印尼盾仍是阿姆兰对潜在预算节省额的估算。
努斯龙为何主张先审计
努斯龙要求官员将土地用途变更案例分为已获许可和未获许可两类。他还希望审计查明，土地用途变更发生时，各地方政府是否已将受影响地区划为可持续粮食农田（Lahan Pertanian Pangan Berkelanjutan，简称LP2B）。
LP2B是正式划定、用于持续粮食生产的农田。根据法律允许的例外情形，这一划定为当局保护农业用途提供了法律依据。核查相关地块何时获得这一身份，有助于官员确定各个土地用途变更案例适用的规定。
努斯龙提议成立由食品统筹部牵头的联合小组，成员包括其所在部门、农业部以及海洋与渔业部。该小组将审查土地保护身份、许可记录以及此前的水稻种植类型。
地方保护界线尚未确定前就已改作他用的土地，其行政历史与未经许可改建的受保护稻田不同。先厘清这些历史情况，政府才能据此划分责任并计算补建义务。
补建要求取决于水源和产量
努斯龙表示，现有补建要求会根据稻田的灌溉系统区分类型。按照他介绍的规定，采用技术灌溉的稻田须按三倍面积补建，沼泽稻田须按两倍面积补建，依赖降雨的稻田则须按相同面积补建。
技术灌溉采用有组织的供水和控制系统。雨养稻田依赖降雨，沼泽种植则在湿地环境中进行。这些差异会影响维持水稻种植所需的工作和基础设施。
努斯龙还强调产量。他举例说，卡拉旺的稻田每公顷产量为9吨，而南苏门答腊的补建稻田每公顷产量为3吨。他用3乘以3等于9的计算说明，为了补足高产土地的产量，可能需要更大的面积。
实际问题在于补建稻田能产出多少稻米。新建一公顷农田，并不意味着其收成就能与拥有完善灌溉设施、产量较高的一公顷稻田相当。因此，审计需要考虑原有稻田的产量以及面积。
《2009年第41号法令：可持续粮食农业用地保护》已规定，在法律允许的例外情形下改用受保护农田时，须提供补偿土地。其要求包括：灌溉土地至少按三倍面积补建，无灌溉土地至少按相同面积补建。努斯龙的介绍还指出，沼泽稻田另有一项补建要求。
受保护农田仍有法律例外
《2009年第41号法令》通常禁止将划为LP2B的土地改作他用，但也允许为公共利益进行有限度的土地用途变更，并要求提供补偿土地。
该法的说明将道路、公共交通基础设施、水坝、灌溉设施、饮用水管道、排水设施、卫生设施、公共安全设施、自然保护区和电力基础设施列为公共利益用途。即使政府希望维护粮食生产，这些项目也可能需要占用农业用地。
《2026年第4号总统条例》还涉及已出现在受保护土地地图上、但尚未划为LP2B的稻田。第17条规定，这类土地改作他用前，必须取得负责土地事务与空间规划的部长出具的建议意见。
这些规定使审计中的法律核查成为处罚争议的关键。官员需要确认项目是否符合例外条件、是否取得必要批准，以及是否履行补建义务。任何统一的处罚公式都必须与现行要求并行实施。
87%的保护目标
印度尼西亚的保护政策涉及三类相关土地。稻田基准数据（Lahan Baku Sawah，简称LBS）是政府对稻田的基础清单；受保护稻田（Lahan Sawah Dilindungi，简称LSD）用于标识受保护的稻田；LP2B则通过规划体系划定用于持续粮食种植的土地。
政府公布的LBS总量为738万公顷。按87%的保护比例计算，约为642万公顷。这一计算结果与政府提出的目标基本吻合，即截至2026年6月划定642万公顷LSD。
《2026年第4号总统条例》于2026年2月4日签署并生效，要求拥有LBS的地方政府至少将其中87%划为LSD。该条例取代《2019年第59号总统条例》，并将综合土地用途变更管控小组的领导权交给食品统筹部长。
涉及国家发展规划的《2025年第12号总统条例》也为保护LP2B提供了依据，要求受保护的LP2B至少占LBS的87%。这些措施将国家目标与地方当局制定的地图和规划决策联系起来。
努斯龙表示，在空间规划未达到最低要求的地区，其所在部门将暂时把所有LBS视为LP2B，直至地方政府明确划定边界。未达到门槛的地区被要求在六个月内修订规划。
地方地图仍是执法关键
在政府此前推动加快划定工作期间，只有194个县市在区域空间规划中纳入LP2B。这些规划称为RTRW，用于指导农业、住宅、工业及其他活动可以在哪些地方开展。
努斯龙敦促地方政府在RTRW文件中标明LP2B、LBS和LSD。将农业用地类别纳入规划体系，有助于官员在稻田被开发前更清楚地评估开发提案。
八个省已划定LSD保护区域：中爪哇、东爪哇、西爪哇、西苏门答腊、万丹、日惹、巴厘和西努沙登加拉。努斯龙表示，过去五年这些省份的土地用途变更总面积为5,618公顷。
他还提到，在设立LSD保护之前，稻田年度改作他用面积为8万至12万公顷。土地事务部另行给出的2022年全国估算为每年10万至15万公顷。这些数据涵盖的时期和地理范围不同；按所述五年计算，八个省份平均每年约有1,124公顷土地改作他用。
扩大保护范围的计划包括在亚齐、北苏门答腊、廖内、占碑、南苏门答腊、明古鲁、楠榜、邦加勿里洞群岛、廖内群岛、西加里曼丹、南加里曼丹和南苏拉威西开展核查并组建工作小组。2026年的时间表规定，至3月初在另外12个省完成划定，并于6月底前再覆盖17个省。
政策如何发展至今
2026年1月28日，普拉博沃·苏比延多总统在雅加达独立宫举行会议后，指示努斯龙遏制稻田改作他用。努斯龙以土地事务部长和国家土地局局长身份表示，总统已批准会上讨论的措施。
“在刚才的讨论中，我们提出了需要总统审议的措施。令人欣慰的是，总统已经表示支持。”瓦希德说。
在那次会议上，努斯龙称2019年至2024年间约有55.4万公顷稻田流失。处罚提案采用的该部详细数据为2019年至2025年间共55.4615万公顷。
- 2025年：政府寻求加快划定LP2B，并力争当年完成相关工作。
- 2026年1月28日：普拉博沃在独立宫会议后指示努斯龙遏制土地用途变更。
- 2026年2月4日：《2026年第4号总统条例》生效，引入LSD比例门槛并调整工作小组的领导安排。
- 2026年3月和6月：政府设定分阶段目标，扩大受保护土地划定范围。
- 2026年11月11日：阿姆兰提出按三倍面积补建或按NJOP缴纳罚款；努斯龙则要求在确定制裁前先进行审计。
这一进程显示，政策从划定和制图逐步延伸至对过去土地用途变更追究潜在经济责任。每个阶段都取决于是否掌握稻田原有情况、当时适用哪些保护规定，以及土地后来如何处置。
限制开发的同时支持农民
《2026年第4号总统条例》还规定，在国家财政能力允许的情况下，为继续将稻田用于农业生产的地方政府和社区提供激励。地方政府可获得农业基础设施和资金支持。
面向社区的措施包括农业基础设施、经济援助、农业保险、获得小额信贷的渠道，以及免除社会保障缴费义务。其他支持还包括加快土地确权，以及协助稻米或稻谷销售。
这些措施旨在应对农业生产持续产生的成本，同时保护规定限制土地用途变更。划定边界可以保留农业用地；灌溉、融资、保险和销售渠道则有助于农民继续耕种。
处罚提议将过去土地流失的责任追究与维持现有稻田的努力并列。最终影响取决于审计结果、个别土地用途变更案例的法律认定，以及补建土地能否恢复印度尼西亚已经失去的产量。
要点
- 阿姆兰提议，稻田改作他用后按三倍面积补建，或缴纳相当于土地评估税值三倍的罚款。
- 该部记录显示，2019年至2025年间共有55.4615万公顷稻田改作他用。
- 其中约144,255.1公顷，即26%，属于受保护土地类别。
- 努斯龙要求在确定制裁前，核查许可、保护规定生效时间、稻田类型和产量。
- 现行规定允许为有限的公共利益项目改变土地用途，但要求提供补偿土地。
- 以738万公顷为基数计算，87%的保护比例约为642万公顷。
