亚行批准5亿美元灾害融资支持巴基斯坦，防洪保护仍存缺口

应急资金到位，防灾准备仍存在巨大缺口

亚洲开发银行（亚行）已批准向巴基斯坦提供最高5亿美元的灾害应急融资额度。在该国每年估计面临20亿美元灾害损失之际，这笔资金可在符合条件的紧急情况发生后用于预算支持。该融资于2026年11月11日获批，是气候与灾害韧性提升计划的第二个子计划。

这一决定旨在应对一个紧迫的资金问题：洪水或地震来袭时，巴基斯坦需要迅速获得资金，同时还要应对住房、农田、道路和公共服务遭受的损失。这笔融资旨在帮助政府满足突发支出需求，并减轻灾害对经济和公共财政造成的压力。

挑战的规模远超这项新融资额度。亚行估计，2022年洪灾造成149亿美元直接损失和152亿美元经济损失，合计301亿美元。亚行表示，洪灾使多达910万人陷入贫困，贫困和农村社区的恢复能力较弱，妇女和女孩受到的影响尤为严重。

巴基斯坦在防灾方面也存在短板。第四项国家防洪计划因资金尚未落实，于8月被推迟；金纳研究所对2025年毁灭性洪灾进行评估后，也发现治理失灵问题长期存在，社区层面的机制薄弱。因此，新融资到位的同时，一项尚未完成的任务仍摆在眼前：增强机构、基础设施和地方防灾准备能力，以便在需要应急资金之前减少损失。

5亿美元融资额度如何运作

亚行依据政策性贷款框架批准了这笔融资，该框架将融资与政府改革挂钩。“应急”意味着在满足特定条件时，资金即可动用；本次融资的条件是发生符合规定的灾害事件。紧急情况带来迫切支出需求时，这一安排可让政府获得预先安排的资金来源。

这项融资提供预算支持，而非用于资助单个重建项目。这一点很重要，因为紧急情况可能同时带来多项需求，从救援行动到灾后恢复和服务重建。该计划旨在提高这些应对工作的资金可得性，同时加强管理灾害支出的规则和机构。

公告未说明具体的资金动用触发条件、灾害发生后的拨款时间表或融资条款。公告所述目标是在符合条件的灾害发生后迅速提供资金，并通过改革加强防灾准备、风险管理和公共投资规划。

为何2022年的损失仍是衡量基准

巴基斯坦2022年洪灾表明，灾害会造成两种相互关联的财务冲击。直接损失指建筑物和基础设施等实物资产遭到的破坏；经济损失则反映更广泛的中断，包括生产停滞和收入损失。亚行估计，两项损失分别为149亿美元和152亿美元。

301亿美元的总损失约为亚行估算的巴基斯坦年均灾害损失（20亿美元）的15倍。因此，单个严重洪灾季就可能造成远超年均估值的损失。5亿美元融资额度相当于这一年均损失的四分之一，体现了这笔融资的规模，也反映出巴基斯坦面临的风险。

对家庭而言，损失不只是维修费用。房屋受损的同时，家庭可能还会失去收入，孩子的学业受到影响，获取公共服务的机会也会减少。亚行估计，多达910万人因此陷入贫困，这说明防灾准备也是经济和社会保障问题。

亚行驻巴基斯坦国别主任艾玛·范谈到了灾害给社区带来的不平等负担，以及提前做好准备的价值。

灾害来袭时，往往是最脆弱的社区受到的打击最重。

范表示，灾前投资既能保护民众，也能守护巴基斯坦已经取得的发展成果。

投资防灾准备有助于保护生命和生计、减少经济损失，并守护巴基斯坦来之不易的发展成果。

灾害管理机构计划作出哪些改变？

该计划将应急融资渠道与风险管理机构改革结合起来。计划提供的支持包括提升评估能力、配备科学工具，并为国家灾害管理局和各省灾害管理局更新数据库。

更完善的评估有助于官员了解灾害可能影响哪些地区，以及哪些社区、资产和服务面临最高风险。更新数据库可为这项工作提供支持，让国家和省级主管部门掌握更多有助于规划和应对的信息。该计划还支持提前规划和现代化预报系统。

资金还将用于加强救援、灾后恢复和重建机制。这些机制涵盖紧急事件的不同阶段：救助身处险境的人、恢复基本服务，并帮助社区重建生活。获得资金和组织实施这些工作的能力必须相互配合。

巴基斯坦的发展规划和公共投资决策也是计划重点。将韧性纳入决策，意味着在决定建设什么、在哪里建设以及如何提供保护时，考虑灾害风险。这使该计划的机构改革与减少未来损失这一长期任务联系起来。

防洪保护仍受资金问题困扰

第四项国家防洪计划旨在2022年洪灾后加强对农田、住房和基础设施的保护。该计划于8月推迟，原因是未能从国内外渠道落实所需资金，相关机构包括亚行、世界银行和日本国际协力机构。

资金难题暴露出一个实际缺口：制定保护计划，不等于能够落实计划。农田、居民点和交通网络要得到保护，仍取决于实际投资和执行，也取决于相关政策是否落地。

政府还于4月根据该计划的第二批次，向亚行寻求额外10亿美元融资。这项拟议支持涵盖灾害风险管理、洪灾管理，以及旨在抵御气候灾害的投资。新近批准的应急融资额度最高为5亿美元，须在发生符合条件的灾害后方可动用。

因此，巴基斯坦面临两项并行的资金需求：确保紧急情况下有可靠资金可用，并为事前降低风险的措施提供资金。该计划通过改革将这两个目标联系起来，而防洪计划的延期则反映出预防性投入的融资仍然困难。

2025年洪灾暴露的问题

金纳研究所对2025年洪灾进行评估后，发现治理失灵问题长期存在，社区层面的机制也较为薄弱。洪水淹没整个地区，导致数百万人流离失所、生计遭到破坏；尽管多年来已有政策框架、机构改革和国际承诺，这些灾情仍暴露出诸多短板。

该研究所呼吁紧急改革，以增强脆弱地区的持久韧性。其主要关切是应对方式仍然依赖灾后补救；随着气候压力加剧，该所认为这种做法已不足以应对挑战。

这一评估凸显出，地方层面的执行是新计划面临的关键挑战。国家层面的融资安排和改进后的预报，只有在主管部门能够转化为及时行动、惠及易受灾社区时，才能发挥实际作用。计划拟加强省级机构、评估工具和规划能力，针对的正是这条应对链上的部分环节。

亚行指出，贫困和农村社区可用于弥补损失的资源较少。对这些社区而言，更有力的应对机制有助于加快援助到位和公共服务恢复。更充分的准备也能减少家庭必须自行承担的损失。

沿海风险加大压力

亚行《2026年亚太气候报告》估计，到2100年，巴基斯坦每年可能有约148万人面临沿海洪灾风险。这一预测将讨论焦点从眼前的融资需求延伸至更长远的未来：海平面上升、海岸侵蚀和海水入侵正威胁社区、基础设施和生计。

亚行的《2024年亚太气候报告》阐述了更广泛的区域风险：如果海冰不稳定，亚太地区约3亿人可能面临沿海淹没威胁。在高排放情景下，到2070年，该地区价值数万亿美元的沿海资产每年可能遭受损坏，每年受影响的人数可能达数千万。报告将巴基斯坦列为气候影响较大的低收入地区之一，并指出海平面上升和风暴潮造成的损失会随着时间推移而加剧。

海水入侵是指海水进入淡水水源或陆地。除海岸侵蚀和洪灾外，这一现象也会影响沿海社区赖以生存的资源。报告还指出，在易受洪灾影响的地区开展开发活动，可能推高未来的经济和社会成本。

巴基斯坦面临的风险不仅限于沿海和河流洪灾。干旱和极端高温加剧了该国承受的气候压力，地震则是这项融资计划涵盖的另一项重大灾害风险。规划必须考虑不同类型的灾害，而不能把每次紧急情况都视为同一种问题。

沿海风险预测有助于说明亚行为何要将灾害融资与发展决策相结合。如今建成的基础设施和居民点可能会使用数十年。选址和防护决策将影响未来面临灾害风险的人口和资产规模。

计划如何逐步推进

亚行最新批准的融资，是此前贷款和多年严重灾害损失之后的又一项举措。以下关键节点显示，应急恢复需求与防灾准备改革如何同步推进：

• 2022年：据亚行估计，洪灾造成149亿美元直接损失和152亿美元经济损失。
• 2024年10月：亚行根据气候与灾害韧性提升计划批准5亿美元政策性贷款，用于加强规划、防灾准备和应对能力。
• 2025年：毁灭性洪灾导致数百万人流离失所，并促使各方再次审视治理和社区防灾准备工作。
• 2026年11月11日：亚行根据该计划的第二个子计划，批准最高5亿美元的灾害应急融资。

2024年的贷款旨在增强巴基斯坦规划和应对灾害的能力。最新批准的融资则增设了一项预先安排的预算支持来源，可在发生符合条件的灾害后动用，并配合进一步的风险管理和投资规划改革。

对巴基斯坦而言，核心任务是将这套安排转化为切实的防灾准备：机构能够评估风险，规划有资金保障，社区需要时可获得应急资源。2022年和2025年洪灾的经历，让这项任务显得尤为紧迫，也凸显了其对民众和财政的重大影响。

要点

• 亚行于2026年11月11日批准向巴基斯坦提供最高5亿美元的灾害应急融资。
• 符合条件的灾害发生后，该融资可迅速提供预算支持，并配套开展防灾准备改革。
• 亚行估计，巴基斯坦每年灾害损失为20亿美元；2022年洪灾造成的直接损失和经济损失合计301亿美元。
• 计划拟加强国家和省级灾害管理机构、评估工作、数据库、预报系统和发展规划。
• 第四项国家防洪计划遭遇资金延期；2025年洪灾则暴露出治理和地方防灾准备方面的薄弱环节。
• 亚行预测，到2100年，巴基斯坦每年可能有约148万人面临沿海洪灾风险。