人民币将发挥更大的全球作用，安全保障是核心
中国国务院提出扩大人民币国际使用、吸引更多外国金融机构和长期投资，并加快建设由中国自主控制的人民币支付体系。与此同时，这一议程将保护海外金融资产和外汇储备与进一步扩大市场开放并列推进。
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中国人民银行行长潘功胜于2026年11月3日向第十四届全国人大常委会第二十五次会议作金融工作报告。报告于11月5日刊载于全国人大网站，回顾了2025年10月以来的金融工作，并提出五项重点任务，涵盖货币政策、监管、经济融资、金融改革开放和风险管理。
报告中的数据反映了这些计划所依托的金融体系规模。截至2026年6月底，金融机构资产总额超过560万亿元人民币；截至9月底，外汇储备为3.4万亿美元。中国还建立了32项有效的双边本币互换协议，并授权设立42家人民币清算行。
报告将国际层面的目标与国内关切联系起来，包括保持低借贷成本、维护股票和债券市场平稳运行、处理与地方政府融资平台相关的债务，以及保障符合条件的房地产项目获得持续融资。其核心政策选择是，在拓展金融联系的同时，强化支撑这些联系的制度和保障措施。
人民币国际使用范围扩大意味着什么
国务院希望人民币在中国境外发挥更多功能：用于定价、支付、投资融资，并充当储备货币。这些用途彼此相关，但并不相同。企业可以用人民币为出口合同定价、收取人民币货款，或借入人民币为工厂融资。外国央行也可以将人民币资产纳入储备。
报告还提出发展离岸人民币市场，即在中国内地以外开展人民币存款、贷款和金融产品交易的市场。这类市场能为企业和投资者提供更多获取和使用人民币的途径，无需所有交易都通过内地金融体系进行。
货币互换协议和清算行提供实际支持。互换协议允许参与的货币当局按照约定条款交换货币；清算行则协助处理人民币交易。报告称，香港和土耳其等地已推进相关安排，以便常态化使用人民币互换资金。
中国还计划便利跨境贸易、投资和融资相关的外汇交易。对企业而言，实际目标是简化合法商业活动中的资金流转。报告同时承诺，保持人民币汇率在合理均衡水平上基本稳定。
支付基础设施成为开放战略的一部分
国务院提出加快建设和发展由中国自主控制的人民币跨境支付体系。支付基础设施是由机构、规则和技术组成的网络，使资金能够在银行之间流转并到达指定收款方。
报告还提出完善金融基础设施的治理和规则，推动境内外系统有序联通。系统互联可以让交易更便利，而对接规则则决定支付如何处理、风险如何管理以及责任如何划分。
报告列出了回顾期内的多项进展：中国与阿联酋的跨境支付连接已上线，跨境二维码支付统一网关的功能得到完善。报告还称，数字人民币的定位正从现金转向存款货币。通俗地说，这关系到数字人民币持有形式更接近现金，还是账户中的存款；报告未详细说明具体运作变化。
国际议程还包括参与全球金融治理改革、支持国际货币基金组织上海中心，以及通过《清迈倡议多边化》等机制开展区域金融合作。这些安排与明确提出的保护中国海外储备及其他金融资产的承诺并行推进。
上海、香港和外国机构各有定位
上海和香港在开放计划中占据重要位置。报告提出稳步推进上海国际金融中心建设，并提到已发布在上海发展离岸金融的行动方案。
香港承担相互衔接但又有所区别的角色。国务院承诺支持落实香港首个五年规划，提升其国际金融中心地位。报告还提到，将支持建设综合金融交易平台、完善债券通“南向通”，并推动中国国债期货在香港上市。
债券通“南向通”为符合条件的内地投资者提供经香港投资境外交易债券的渠道。国债期货则让市场参与者能够管理债券价格和利率变动带来的风险敞口。这些措施既涉及投资渠道，也涉及风险管理工具。
外国机构也是计划的一部分。回顾期内，五家外资银行和保险机构获批开业，花旗证券（中国）获准设立。报告还提到，维萨银行卡清算机构获准筹建。报告提出吸引更多外国机构和长期资本，同时便利符合条件的境外发行人在中国发行人民币债券，即通常所说的“熊猫债”。
货币支持将延续，尚无新的利率时间表
国务院表示，中国应继续实施适度宽松的货币政策，并运用多种工具保持流动性充裕。流动性是指银行和其他市场参与者能够随时用于支付、放贷或应对提现的资金。
政策目标是使货币供应量和社会融资规模增速与预期经济增长和总体价格水平相匹配。社会融资规模是衡量资金通过银行贷款、债券和股票发行等渠道流入实体经济的综合指标。
截至2026年9月底，社会融资规模存量同比增长7.1%，广义货币供应量同比增长7.2%。9月新发放企业贷款加权平均利率为2.96%，新发放个人住房贷款的相应利率为3.05%。报告称，主要利率处于历史低位。
下一步包括完善利率管理和监督、降低融资中间环节费用，并继续评估货币政策框架。报告没有给出未来调整利率、存款准备金率或扩大支付系统的日期和规模。文件阐明了政策方向，而非具体措施的时间表。
融资数据凸显科技和企业融资重点
2025年10月至2026年9月，中国新增社会融资规模33万亿元人民币。在此期间，88家公司在上海和深圳A股市场首次公开发行股票，融资2472亿元人民币。其中近九成被列为高新技术企业。
已上市公司通过再融资另筹集7769亿元人民币，超过首次公开发行融资额的三倍。两类融资合计约1.02万亿元人民币。这一对比显示，报告所述股权融资中有相当大一部分流向了已上市公司。
自2025年5月设立以来，债券市场科技板块累计发行科技创新债券3.3万亿元人民币。截至2026年9月底，政府五大重点领域的贷款同比增长10.1%。这五大领域包括科技、绿色发展、普惠金融、养老金融和数字金融。
报告提出进一步支持科技创新、小微企业和基础设施发展，并扩大科技保险和融资租赁。报告还将企业拖欠款项视为融资问题：有关部门设立流动性支持工具以清理拖欠账款，并敦促资金充裕的大型企业支付未结款项。对小型供应商而言，收到逾期货款的重要性可能不亚于获得一笔新贷款。
市场支持与金融缓冲同步推进
中央汇金是一家持有多家大型金融机构股权的国有投资公司，国务院将支持其发挥类似市场稳定基金的作用。这项安排与拓宽中长期资金进入资本市场的来源、渠道和方式并行推进。
报告提出继续运用支持资本市场的货币政策工具，维护股票、债券和外汇市场平稳运行。回顾期内，有关部门鼓励社保基金、证券基金机构和保险公司参与市场，并建立流动性支持机制，帮助非银行机构应对大额赎回需求。
截至9月底，商业银行资本充足率为15.4%，不良贷款率为1.5%。资本充足率衡量银行资产风险的缓冲能力；不良贷款率则衡量被归类为问题贷款的比例。保险公司综合偿付能力充足率为177.7%，证券公司和期货公司的平均风险覆盖率分别为294.9%和201.6%。
报告称，10年期中国国债收益率运行在1.65%左右。2025年10月至2026年9月，人民币兑美元升值约5.8%。这些数据反映出，政府所称金融市场总体平稳的背景下，下一阶段开放工作将继续推进。
房地产和地方融资债务仍是重点任务
中国计划继续常态化运行房地产融资“白名单”机制。该机制由地方政府和金融机构协调，筛选符合条件的房地产项目并提供融资支持。据报告，商业银行通过该机制累计审批贷款超过8.4万亿元人民币。
国务院表示，该机制应满足合理融资需求。报告还提到，已采取措施降低购买商业用房贷款的最低首付比例，并为居民住房贷款提供利息补贴。对开发商和购房者而言，融资条件会影响项目能否继续推进以及借贷成本高低。
地方政府融资平台也是工作重点。这些实体过去被用于为地方项目融资。报告称，截至2026年9月底，全国存续融资平台数量较2023年3月底减少92%；截至2026年6月底，存续经营性金融债务较2023年3月底这一参照时点减少79%。
下一步是支持这些实体退出融资平台身份后，转型为按市场化方式经营的企业。有关部门还计划继续处置重点地区和机构的风险。报告提到接管众邦银行，并根据各省情况制定方案，以化解中小金融机构风险。
扩大准入的同时加强监管
国务院将扩大开放与加强对金融机构、金融产品和跨境活动的监管并列推进。回顾期内，监管部门加强了对关联交易、大额投资和大额授信的监督，并打击金融诈骗、市场操纵和非法金融活动。
下一阶段包括探索人工智能在金融管理和服务中的应用，同时管控相关模型带来的风险。消费者保护、中央与地方之间的协调，以及继续做好国际反洗钱评估工作，也被列为重点任务。
立法也是相关工作的一部分。报告称，《金融法（草案）》和《中国人民银行法》修订草案已提请全国人大常委会审议。《银行业监督管理法》修订草案已完成二次审议；金融稳定立法以及涉及银行、保险、外汇和证券领域的修法工作仍在推进。
对外国机构和国内企业而言，这套政策安排将扩大准入与更细致的监管结合起来。相关部门正在推动投资和支付渠道更加便利，同时将金融安全、消费者保护和执法置于优先位置。
政策议程的关键日期
报告汇总了已采取的措施、多个统计时点的金融数据，以及下一阶段的政策提议。主要时间节点如下：
- 2025年5月：债券市场科技板块设立。
- 2025年10月至2026年9月：新增社会融资规模达33万亿元人民币，人民币兑美元升值约5.8%。
- 截至2026年6月底：金融机构资产总额超过560万亿元人民币。
- 截至2026年9月底：外汇储备为3.4万亿美元，商业银行不良贷款率为1.5%。
- 2026年11月3日：潘功胜向全国人大常委会作国务院报告。
- 2026年11月5日：全国人大网站刊载该报告。
下一阶段将同时推进对外拓展和国内调整。扩大人民币交易、吸引外国参与、加强市场联通，将与持续支持房地产融资、推进地方债务重组和维护市场稳定并行开展。
要点
- 中国计划扩大人民币国际使用，并加快发展由中国自主控制的支付基础设施。
- 国务院支持上海和香港进一步扩大金融开放，并吸引更多外国机构和长期投资者参与。
- 适度宽松的货币政策将继续实施，重点关注流动性、融资成本和汇率稳定。
- 中央汇金将发挥类似市场稳定基金的作用。
- 房地产融资、地方融资平台转型以及金融机构风险仍是国内重点任务。
- 截至2026年9月底，外汇储备为3.4万亿美元。
