马来西亚提出派遣三架直升机，但浓烟阻碍飞行
由于能见度不足50米，飞机无法安全抵达印度尼西亚的火灾现场。马来西亚计划于11月14日举行的东盟部长级会议上提出一项非正式倡议，以加强应对跨境烟霾的合作。
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外交部长莫哈末哈山在国会下议院辩论《2027年供应法案》时表示，马来西亚准备派遣消防人员和三架直升机协助印度尼西亚。然而，浓烟和危险的飞行条件阻碍了这项援助。因此，眼下的问题既关乎外交，也关乎实际操作：各国必须就援助达成一致，救援人员也必须能够安全抵达火场。
莫哈末计划提交一份非文件，即供各国政府在寻求正式协议前试探各项提案的非正式讨论文件。由于会议议程已经确定，这种方式可让马来西亚提出这一问题，而不把它包装成东盟已经达成一致的决定。部长们将先讨论该提案，如有必要，之后再由各国领导人参与。
马来西亚希望在东盟自然灾害应对框架内处理烟霾问题，并赶在11月于马尼拉举行的东盟第49届峰会之前推进。苏门答腊和印度尼西亚加里曼丹的火灾产生的烟雾正影响邻国、导致学校停课，也暴露出该地区将援助意愿转化为实际行动的能力存在不足。
东盟已有一项专门针对烟霾的条约，其中包括紧急援助规则。马来西亚的倡议旨在依托现有协议，通过灾害应对安排推动更明确的合作，而非从头启动区域行动。
马来西亚希望部长们考虑什么
莫哈末表示，该提案将提交东盟高级官员和外交部长讨论。他希望建立更明确的框架，让成员国在森林火灾和烟霾来袭时能够相互援助，尤其是在每年的第二和第三季度。
莫哈末解释拟议中的灾害应对安排时，指出了他希望部长们解决的问题：
我们已经有东盟自然灾害应对机制，但烟霾并未纳入其中，也未被归类为自然灾害。”他说，“因此，我会在与各国外长的会议上亲自提出这一问题。
东盟灾害应对体系在协调人员、设备和人道主义援助方面已有经验。马来西亚希望借鉴这些经验应对烟霾紧急情况，包括通过东盟灾害管理人道主义援助协调中心开展合作。
拟议框架的详细程序以及11月讨论之后是否会作出决定，目前均未公布。部长们需要考虑这项倡议如何与现有烟霾机构衔接，以及受影响国家同意接受外部援助这一要求。
现有条约已规定援助机制
《东盟烟霾协议》于2002年签署，并自2003年起生效，规定了各国请求和提供援助的方式。印度尼西亚于2014年批准该协议。
第12条允许遭遇土地或森林火灾，或受其引发的烟霾影响的国家，直接向另一成员国或通过东盟中心请求援助。在适当情况下，也可向其他国家或国际组织求助。收到请求的国家必须尽快说明能否提供援助，并解释援助的范围和条件。
同意是关键。援助须由寻求援助的国家提出请求并表示同意；若由其他政府主动提出援助，则须得到接受援助国家的同意。飞机和消防人员不能擅自进入他国领土。
第5条设立了烟霾协调中心，并规定国家主管部门首先负责扑灭火灾。宣布进入紧急状态后，可向该中心请求援助。条约附件还规定，该中心有责任及时转达援助请求，并在收到请求或援助提议时协调相关工作。
东盟与东亚经济研究所东盟研究中心高级研究员兼协调员林柔安表示，马来西亚考虑采用的灾害应对渠道也适用同样的同意要求：
她补充说：“根据东盟灾害应对框架，只有在受影响国家提出请求或表示同意后，才能部署援助，这一规定不太可能改变。”
灭火资源为何未必能抵达火场
据马来西亚副首相阿末扎希称，印度尼西亚已部署逾1.6万名人员、飞机和灭火直升机。莫哈末则另行提到，印度尼西亚有三至四架飞机和34架直升机，但能见度不佳限制了它们的行动。
马来西亚拟派出的三架直升机也面临同样的危险。能见度低于50米时，飞行员几乎没有余地辨认地形、障碍物或其他飞机。莫哈末表示，日本援助队也因难以抵达火场而撤离。
偏远地点还带来更多困难。一些火灾发生在内陆深处，那里水源有限；另一些则涉及泥炭地。泥炭是部分分解的植物物质形成的厚层，可能在地表下燃烧，令火灾难以抵达和扑灭。
扎希表示，不适宜的云层形态也妨碍了人工增雨。这项技术旨在促使适宜的现有云层降雨，既需要合适的天气条件，也需要安全的飞行条件。单纯增加飞机数量无法解决这两方面的限制。
扎希重申援助提议前，马来西亚内阁已讨论相关援助，两国政府也已在最高层级展开沟通。莫哈末还指示外交部秘书长安排协调会议，讨论对印度尼西亚提供实际支持的事宜。
10月外交磋商为11月会谈铺路
马来西亚在筹备区域提案的同时，也在推进双边讨论。马来西亚总理安瓦尔·易卜拉欣与印度尼西亚总统普拉博沃·苏比安托讨论了火灾问题。安瓦尔称，普拉博沃同意采取必要措施。
公开信息显示，援助提议、法律措施和区域讨论如何并行推进：
- 10月12日：莫哈末表示，马来西亚将在11月的会议上提议将东盟灾害应对框架用于应对烟霾。
- 10月15日：莫哈末表示，马来西亚优先采取外交手段，无意采取法律行动或递交外交照会。
- 10月16日：新加坡表示已提出提供民用消防和人工增雨援助。新加坡国家环境局还向七家印度尼西亚公司发出了预防措施通知。
- 10月21日：马来西亚表示，雅加达已同意接受灭火援助，以应对苏门答腊和加里曼丹的火灾，相关安排仍在协调中。
- 10月22日：印度尼西亚外交部表示，正根据当地情况考虑各项援助提议，但未确认接受任何具体提议。
- 11月14日：马来西亚计划在东盟部长级会议上提出非正式倡议。
马来西亚10月21日宣布印度尼西亚接受援助后，印尼方面于次日发表了措辞更为笼统的声明。行动安排仍在协调，而不安全的飞行条件继续限制援助部署。
学校和家庭承受烟霾带来的影响
烟霾加剧后，马来西亚下令马六甲、森美兰、雪兰莪、吉隆坡和布城的学校停课。此前一个月，砂拉越也有数百所学校因邻近的加里曼丹地区污染而停课。
砂拉越和巴生谷位于印度尼西亚热点地区烟雾飘来的路径上。这轮烟霾还影响了文莱、新加坡和菲律宾部分地区，包括马尼拉大都会空气质量恶化。由于风会将烟雾带过国境，影响并不局限于每处火灾发生地。
砂拉越州元首旺朱乃迪·端姑惹化警告，该州一些地区的空气污染指数可能升至800。这是对情况可能恶化的警告。指数超过500可能触发紧急措施，影响学校以及非必要的政府和商业活动。
扎希特别提到健康问题，尤其是患有过敏相关疾病的人。学校停课也迫使家庭重新安排托儿事宜，并打断课堂教学，使外交讨论直接影响日常生活。
东盟自身的路线图将烟霾政策与各国PM2.5目标挂钩。PM2.5是直径不超过2.5微米的细小颗粒物。它们小到足以深入肺部，这也解释了为何远离火场的烟雾仍可能危害健康。
东盟已承诺在2030年前采取的措施
2023年8月23日，东盟在万象举行的第18届烟霾协议缔约方大会上通过了《第二份无烟霾路线图》。路线图提出，到2030年建成无跨境烟霾地区的愿景，此前东盟未能实现2020年目标。
路线图呼吁加强烟霾协调中心的运作、改进联合应急响应程序，并提升各国的监测能力。它还寻求加强烟霾主管部门与农业、林业和卫生部门之间的联系。这些承诺为部长们提供了一个现有行动方案，可用来评估马来西亚的新提案。
路线图的主要目标是持续减少烟霾事件，并推动各国实现PM2.5空气质量目标。建议采用的监测指标则更为具体：到2030年，连续两年不出现三级警戒日；热点数量以及二级或以上警戒日每年减少至少5%；与2019至2023年平均值相比，过火面积每年减少10%。
路线图对部分指标采用三年平均值，以考虑气候条件的变化。这样一来，各国政府可以跨不同旱季评估进展，而不是依据单个雨季或旱季判断成效。
环境部长和支持该条约的委员会至少每年举行一次会议。南部指导小组由文莱、印度尼西亚、马来西亚、新加坡和泰国组成；另设的湄公河小组则负责应对北部地区不同的火灾季节。
烟霾中心的机构建设分阶段推进。雅加达的一处中心于4月揭幕，设立协议则于2025年5月签署。2026年6月，该中心仍被称为尚未全面运作；后续报道则称，相关基础协议尚未生效。加强其实际运作能力仍是路线图工作的一部分。
外交和执法各自推进
莫哈末排除了针对当前烟霾问题立即采取法律行动或递交外交照会的可能，并称后者是最后手段。马来西亚表示将分阶段应对，在保护公众健康的同时维持与印度尼西亚的关系。
与此同时，马来西亚天然资源与环境永续副部长赛益易卜拉欣·赛益诺表示，在履行必要程序并获得国会批准的前提下，马来西亚可能出台跨境烟霾法。任何立法都需要充分证据支持处罚措施。
调查人员必须查明火灾地点、土地所有者、在土地上开展活动的相关方，以及具体火灾与跨境污染之间的联系。卫星图像可以显示热点，但土地所有权记录以及有关谁控制地面活动的证据，可能掌握在另一个国家。
新加坡《跨境烟霾污染法》于2014年颁布，对某些违法行为规定的累计罚款最高可达200万新加坡元。然而，尚无依据该法提起诉讼或定罪的案例得到公开确认。2015年烟霾事件后，六家印度尼西亚公司收到通知；截至2021年，对其中两家公司的调查已结案，另有四家仍在调查中。
在当前烟霾事件期间，新加坡分阶段向10家印度尼西亚公司发出了预防措施通知。10月23日，新加坡还向10家在新加坡注册的公司发出通知，其中包括丰益国际和金光农业资源。印度尼西亚环境部另称，正在调查19家可能与野火有关的公司。
赛益易卜拉欣表示，外交手段和以证据为基础的执法应相辅相成：
外交必须带来可衡量的行动，执法则必须以证据和法律为依据。
深化合作需要在哪些方面发挥作用
东盟烟霾协议规定了合作义务，但没有区域罚款或制裁措施。调查和起诉仍由各国政府负责，成员国之间的争端则通过磋商或谈判处理。
新加坡国际事务研究所主席戴尚志概述了东盟执法职能的局限：
他说：“东盟不是区域警察。它无权调查、起诉或惩罚企业。”
印度尼西亚表示支持加强协议落实。印度尼西亚驻马来西亚大使拉登·穆罕默德·伊曼·哈斯卡亚·库苏莫指出，预警、监测、信息共享、灭火协调、天气干预和能力建设等方面均有改进空间。
因此，马来西亚的提案面临两项实际考验。紧急合作必须让获准提供的援助安全、迅速地抵达火场。预防工作则必须将热点预警与地面行动衔接起来，并以土地记录、企业信息和可执行的国内法律为支撑。
11月的讨论将让外交部长与负责执行烟霾条约的环境官员共同参与这项工作。对受影响社区而言，真正有用的成果应当具体可见：蔓延的火灾更少、空气污染的日子更少、学校停课也更少。
要点
- 马来西亚计划于11月14日提出一项非正式东盟烟霾合作提案，时间早于马尼拉峰会。
- 马来西亚已提出派遣消防人员和三架直升机，但能见度低于50米，限制了安全飞行。
- 现有东盟烟霾条约已允许提供紧急援助，但须由受影响国家提出请求或表示同意。
- 马来西亚多个州和联邦直辖区的学校停课，影响了家庭生活和教育。
- 东盟2030年路线图已呼吁加强协调和应急程序，并以可衡量的方式减少火灾和烟霾。
- 马来西亚优先采取外交手段，同时考虑可能的立法；取证是执法面临的主要挑战之一。
