印尼称种稻不再需要砍伐森林，但巴布亚项目尚未叫停

稻米过剩尚未阻止森林清理

印尼2025年稻米产量为3471万吨，需求为3119万吨，过剩352万吨。这一成果如今成为一项重大政策宣布的依据：政府称，先前规划用于粮食生产的200万公顷土地已不再需要。然而，官员尚未确认南巴布亚和加里曼丹已经开始的清林、种植园开发及道路建设是否会停止。

2026年10月6日，哈希姆·佐约哈迪库苏莫在雅加达表示，印尼已提前三年实现稻米自给。他是总统气候与能源事务特使。

哈希姆说：“政府认为，无须再扩大所谓森林地区和森林区内的水稻种植面积；几年前曾宣布过相关计划。”

总统多边主义与国际贸易事务特使、国家经济委员会副主席玛丽·潘格斯图表示，今后的粮食和生物燃料生产将改用退化土地。她估计，这类土地的潜在供应量超过1200万公顷。

政策宣布与具有约束力的叫停措施之间的区别，眼下就很重要。卫星监测记录显示，南巴布亚已有数万公顷土地因水稻和甘蔗种植而遭清理。现行法令仍支持森林利用、土地性质变更，以及为规模大得多的种植园计划提供配套的基础设施建设。

林业部发言人里斯蒂安托·普里巴迪表示，农业部和其他机构必须明确南巴布亚及中加里曼丹正在进行的工程该如何处理。

他说：“因此，我们目前既不能说这两个地区的所有活动都会自动停止，也无法确认这些活动何时会停止。”

因此，尚未解决的问题不只是印尼是否需要更多稻田，而是新的政策方向能否改变仍在使森林转化成为可能的法律许可、预算安排和施工决策。

林业地图实际允许什么

就在宣布新政策的12天前，林业部发布声明称，根据《2026年森林利用方向图》（简称PAPH），约567万公顷土地可能符合申请森林经营许可的条件。该地图由2026年第7253号林业部长令确立。

林业部于9月24日发布的森林利用声明称，这些用途不只包括木材，还涉及粮食安全、能源、其他林产品及环境服务。符合申请许可的条件，并不等于获准清理整个区域。

划定的用途包括：38.7641万公顷用于种植棕榈糖树（aren），作为生物能源作物；6.8454万公顷用于结合水稻、玉米、大豆、咖啡和可可种植的农林复合经营；90.2298万公顷用于森林和土地修复。农林复合经营是将树木与作物或其他农业活动结合，而不一定是以开阔农田取代树木。

林业官员C. 亨德罗·维贾纳尔科表示，棕榈糖树不应以单一作物种植园的方式种植，在森林覆盖率约为50%的林地中也能生长。林业部将这种做法称为在保留森林的同时生产能源的途径。

林业部还表示，暂停开发区内约133万公顷保护林和137万公顷生产林，只允许不改变地貌的活动。两者合计约270万公顷，约占567万公顷的48%。这一计算与声明所称相关划定面积接近总量四分之一并不相符。

这些限制意味着，把全部567万公顷都描述为划定用于农业清林并不准确。不过，这张地图仍将粮食和能源生产纳入林业许可框架。政府尚未解释哈希姆宣布新政策后，哪些划定用途（如果有的话）必须调整。

国家规划仍为粮食和能源保留空间

更广泛的政策框架也仍然有效。2026年4月21日通过的2026年第8号林业部长条例，确立了修订后的《国家林业规划》（2011—2030年）。该规划为森林管理、示意地图、经营计划和跨部门协调提供指导。

规划预计，随着开发和粮食、能源安全等战略计划推进，对林地空间的需求将不断增长。规划划定了2062万公顷用于支持粮食和能源生产，其中1635万公顷属于主要空间用途，427万公顷纳入共享利用方式。

这些规划类别并不意味着要清理2062万公顷土地。它们说明哪些地区可以考虑开展不同活动，以及这些活动可能适用何种管理安排。条例称，共享利用方式允许不同活动在同一空间内开展，同时保留森林的主要功能。

不过，符合条件的土地并不局限于此前已开垦的农田。相关标准还包括海拔1000米以下、无泥炭地上的低密度次生林，以及灌丛、沼泽灌丛、现有农地和特定种植园。次生林是指重新生长或受到干扰的森林，并不一定意味着土地没有生态价值。

规划估计，到2030年，依法划定的森林面积中可能有797万公顷可转作多种用途，包括国家战略项目、粮食种植区、土地改革和空间规划调整。这是覆盖多个部门的规划估算，并非单纯针对农业毁林的预测。

规划中也有与新宣布的政策方向相符的路径：优先改善现有灌溉稻田，以此作为增产较快、成本较低的办法。规划不鼓励在深层泥炭地扩大粮食作物种植，因为这会造成环境损害、成本高昂且预期收益不佳。

政策的核心考验在于，政府如今是会强化这些优先事项并收紧扩张条款，还是会让两种做法继续并行。

决策如何一步步形成

巴布亚项目在前总统佐科·维多多任内启动，并在总统普拉博沃·苏比安托任内扩大。项目范围已从马老奇延伸至博文迪古尔、马皮和阿斯马特。以下日期显示，实体开发和法律决策都早于最新宣布。

• 2024年：马老奇粮食与能源项目重启后，大规模清林加速。瓦纳姆和沃吉克尔的基础设施建设于8月启动。
• 2025年5月：政府报告称，在瓦纳姆和沃吉克尔一块4公顷的地块上成功收获水稻。
• 2025年6月：Nusantara Atlas监测记录显示，自2024年1月以来，马老奇国家战略项目已清理22272公顷自然生态系统。
• 2025年：第591号林业部长令将马老奇、博文迪古尔和马皮共486939公顷土地重新划为森林区以外的土地。
• 2026年4月21日：修订后的《国家林业规划》获通过。
• 2026年9月24日：林业部公布567万公顷的PAPH许可申请资格地图。
• 2026年10月6日：哈希姆和玛丽宣布，今后的粮食和生物燃料生产将转向不再扩大森林开发的模式。
• 2026年10月8日：马老奇团结联盟呼吁采取有约束力的措施，叫停南巴布亚项目。

目前尚未公布停止现有作业的决定日期。PAPH 2027的编制工作计划于2026年12月启动，这为调整许可地图、使其符合新政策方向提供了明确契机。

卫星记录显示已有多少土地遭破坏

戴维·加沃在2025年7月28日发布的Nusantara Atlas分析记录显示，从2024年1月至2025年6月，与马老奇国家战略项目相关的自然生态系统转化面积达22272公顷。其中9835公顷为森林，其余包括白千层沼泽植被、有林草原和草地。

这一区别至关重要。所有被清理的自然生态系统面积，与仅统计原始森林损失的面积，衡量的是不同事物。该分析估算，2024年巴布亚原始森林损失约25300公顷，其中马老奇项目涉及5936公顷，约占24%。

TheTreeMap近期监测显示，瓦纳姆和沃吉克尔因水稻种植而被清理的湿地约有11500公顷，因甘蔗种植而被清理的土地约有40000公顷，主要位于靠近巴布亚新几内亚的原始森林和稀树草原。Mighty Earth另称，自2024年以来，已有超过50000公顷土地因水稻和甘蔗种植而遭清理。

马老奇团结联盟估计，自2024年以来，南巴布亚战略项目已清理或毁林49787公顷。Walhi估计，截至2026年7月初，约40000公顷天然林已遭清理；Forest Watch Indonesia则估计，2024至2025年间的毁林面积约为17900公顷。

这些估算不应相加。它们涉及重叠区域、不同时间段和不同植被类别。目前各方数据无法汇总为一个统一且经过核实的总数。

项目边界也各不相同。绿色和平依据政府地图分析得出的较大范围项目面积约为270万公顷。Walhi称，粮食与能源项目面积为232万公顷；2025年7月的Nusantara Atlas分析则称，水稻和甘蔗的目标种植面积分别最高可达100万和200万公顷。另有报道称，新几内亚项目面积约为700万英亩，婆罗洲一项类似项目约为300万英亩。若不先核对边界，就不应把其中任何一个数字视为另一个数字的精确替代值。

道路可能让扩张持续推进

全长135公里的瓦纳姆—穆廷通道公路旨在服务最多100万公顷规划稻田。它的重要性不只在于水稻种植，因为交通条件改善后，这条公路还可能服务于甘蔗、油棕和定居点开发。

Nusantara Atlas报告称，截至2025年6月已修建40公里。加沃描述的后续卫星图像显示，整条道路走廊已打通，但仍未铺设路面。至少一家油棕种植园特许区已修建支线道路与该路相连。这些观察反映的是开发的不同阶段，不一定相互矛盾。

规划路线终点距离达瑙比安保护区约1公里。2025年7月的分析警告称，在季节性洪涝湿地修路可能改变排水和火灾状况，同时打开通往偏远生态系统的通道。若与现有的MIFEE道路相连，并可能接入跨巴布亚高速公路，通达范围还会进一步扩大。

绿色和平估计，截至2月，与道路建设相关的毁林面积接近7600公顷。一项调查发现，国防部是在工程已完成约三分之一后才编制环境影响评估。

原住民社区对项目提出质疑，称清林在未征得其同意且未获环境审批的情况下启动。查亚普拉行政法院于9月驳回了他们的诉讼。这一裁决并未解决另一个独立的政策问题：新一届政府提出新方向后，工程是否应继续。

目前尚未明确公布有关道路铺设、增建支线道路，或如何处置已清理但尚未种植的土地的决定。

种植园计划不只有水稻

南巴布亚的粮食种植区如今除水稻外，还包括甘蔗、油棕和畜牧业。绿色和平指出，有10家公司持有马老奇约56万公顷的甘蔗种植园特许权。2025年7月的Nusantara Atlas分析则提到9个拟议中的战略甘蔗特许区，其中两个当时正在开发。两种统计口径并不一致，尚未得到核实和统一。

分析记录显示，从2024年1月至2025年6月，PT Global Papua Abadi清理了11751公顷土地，其中4404公顷为常绿原始森林，7347公顷为有林稀树草原。同期，PT Murni Nusantara Mandiri又清理了1340公顷。这些记录表明，甘蔗开发已在水稻种植之外大规模展开。

哈希姆表示，生物燃料对于减少对进口燃料的依赖仍不可或缺。印尼还计划在五年内将汽油中的乙醇比例提高至20%。甘蔗是乙醇原料，棕榈油则用于生产生物柴油。

一个非政府组织联盟估计，到2039年，落实B50生物柴油规定（即掺混50%生物柴油）可能需要新增536万公顷油棕种植园，并可能造成150万公顷毁林。这些是情景估算，并非获批的清林面积。

因此，即使停止进一步扩大水稻种植，也不会自动消除甘蔗或油棕种植带来的土地压力。政府尚未说明现有特许区会被取消、限制、迁移，还是获准继续运营。

必须准确定义森林和退化土地

两个定义可能决定这项宣布能提供多大程度的保护。首先，所谓森林，指的是地面上的生态系统，还是依法划定的森林区（Kawasan Hutan）。

2025年第591号部长令将486939公顷土地划为APL，即森林区以外土地。TheTreeMap估计，该区域内仍有近30万公顷原始森林。Walhi给出的天然林面积则为265208公顷。两组数字采用的描述不同，尚未得到核实和统一。

改变法律性质并不会让树木消失。根据《林业法》，APL土地不再按森林区管理，但仍须遵守环境和土地利用方面的要求。如果政府承诺不同时保护实际生态系统和法定森林区域，那么重新划类的森林仍可能面临转化风险。

第二个定义涉及退化土地。马老奇的跨弗莱地区包括天然草地、有林稀树草原和白千层沼泽林。树木覆盖率低本身并不意味着生态系统已遭破坏或被弃置。

世界资源研究所印度尼西亚分部指出，泥炭地以外有972万公顷土地已退化但仍具生产力；不过，适合大型农业经营的土地不到10%。这意味着符合该适宜性类别的土地不足97.2万公顷。另有约410万公顷更适合面积小于100公顷的农场。这项评估不能与玛丽所估计的超过1200万公顷土地直接等同。

里斯蒂安托表示，选址必须核查植被覆盖、法律地位、是否符合空间规划、环境条件以及社区权利。

他说：“把一个区域划为退化土地，本身并不意味着、也不会自动意味着该区域可以被改作他用。”

《国家林业规划》优先改善现有灌溉农田，为此提供了一种具体替代方案。哈希姆表示，国家收购稻谷的价格从每公斤4000印尼盾提高到6500印尼盾，化肥成本降低20%，有助于增产。这些说法支持以现有农场为核心的做法，但并未说明这两项措施各自对稻米过剩作出了多大贡献。

社区要求修改法令，而非再听一次讲话

在10月8日发布的马老奇团结联盟声明中，该联盟称，在军方人员护送下，重型机械仍在清林并破坏自然生态系统，以推进水稻、甘蔗、乙醇和棕榈油项目。联盟还指称，原住民社区遭受暴力和刑事化。这些是联盟提出的指控，并非本文所述已由法院认定的事实。

该联盟呼吁修订2025年第16号经济统筹部条例，将这些项目从国家战略项目名单中删除，或颁布总统令叫停项目。它还要求停止修建通道公路、撤销第591号林业部长令、取消授予PT Agrinas Pangan Nusantara的种植经营权（HGU），并要求军方撤出巴布亚。

该联盟认为，修复工作应包括土地权、水系、食物来源、生计和文化联系，而不应只种树。Walhi称，至少有24个原住民村庄位于项目区域内。Forest Watch Indonesia警告称，159个传统领地和11000公顷泥炭地面临威胁。村庄和传统领地是不同的统计单位，不应合并为一个数字。

印尼全国范围的数据也存在差异。Auriga Nusantara估计，2025年森林损失为433751公顷，比2024年的261575公顷增加66%，为八年来最高。Walhi记录的2025年数字为283803公顷。Auriga的初步评估显示，约58%的森林损失发生在持有许可的特许区或政府项目内，且超过78000公顷与粮食和能源计划有关。目前没有统一核算方法能够解释全国总数之间的差异。

监测工作在一定程度上取决于能否获取空间数据。林业部称，公众可通过SIGAP平台查看PAPH地图，但另有报道称，森林地图数据访问受到限制。可以查看地图，并不一定等同于能够下载适合与卫星图像对照的可用数据。

MADANI Berkelanjutan执行主任娜迪娅·哈达德如此描述这项承诺的实际考验：

她说：“气候承诺最终不是看发表了多少声明，而是要看政策和国家资金是否朝着同一个方向前进。”

目前尚未发现具有约束力的叫停令，也没有实施期限。下一个预定的规划节点是2026年12月启动PAPH 2027的编制工作。该流程是否会改变现有许可，而不只是影响今后的申请，将是评判这项宣布的关键。

要点

• 印尼2025年稻米产量比需求高出352万吨。
• 官员称，原定用于粮食生产的200万公顷土地已不再需要，但尚未确认正在进行的项目会停止。
• 567万公顷的林业地图允许申请多种用途，包括森林修复和保留森林的活动。
• 卫星评估记录了南巴布亚的大面积清林，但各项统计因日期、边界和生态系统类别不同而存在差异。
• 甘蔗、生物燃料和油棕计划仍是相互独立的土地需求来源。
• 保护成效取决于政府如何定义森林和退化土地，包括已经重新划为APL的土地。
• 原住民和环保团体正要求修改法令、特许权和基础设施决策。
• 下一版森林利用地图的编制工作计划于2026年12月启动。