两项重要估算，呈现两种不同图景
根据国际货币基金组织（IMF）2025年8月8日发布的一篇工作论文，2023年中国工业支持相当于国内生产总值（GDP）的4.4%。论文作者发现，这一支持规模占经济总量的比重总体保持稳定。经合组织（OECD）2026年6月1日发布的消息则呈现出不同图景：2024年，全球15个行业的工业补贴总额达到1080亿美元；2005年至2024年间，中国企业平均获得的支持是经合组织国家企业的3至8倍。
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经合组织还将补贴与扩张型中国企业获得的全球市场份额增量的60%联系起来，而全球企业的这一比例为22%。这些发现使政府援助成为制造业竞争、产能过剩和贸易限制争论的焦点。
然而，这些醒目的数字衡量的并非同一件事。IMF估算的是相当于GDP一定比例的全经济口径财政成本；经合组织追踪525家大型工业企业获得的援助，并以营收为基准进行衡量。两者的样本、时期和定义各不相同，因此，IMF估算保持稳定与经合组织指标上升并不一定相互矛盾。
另一个争议在于1080亿美元这一数字本身。一些报道将全部金额归于中国企业。经合组织的消息明确指出，这一数字是其全球覆盖的15个行业的总额。其1.3%的补贴营收比率同样针对这一更广泛的样本，而非仅限于经合组织国家。
现有证据支持这样一个结论：中国工业获得了大量国家援助。但这些证据并不能得出一个单一且普遍可比的金额，也无法确定存在争议的估算能否为具体贸易限制提供可靠依据。
IMF统计了什么
IMF的工业政策工作论文由Daniel Garcia-Macia、Siddharth Kothari和Yifan Tao撰写，估算了四种工具：现金补贴、税收优惠、土地补贴和信贷补贴。2023年，这些工具合计相当于GDP的4.4%。
- 现金补贴：占GDP的2.0%。
- 税收优惠：占GDP的1.5%。
- 土地补贴：占GDP的0.5%。
- 信贷补贴：占GDP的0.4%。
现金补贴和税收优惠合计占4.4%总额中的3.5个百分点，约为80%。信贷补贴约占9%。这一构成很重要，因为对利率补贴的估算存疑只会影响IMF估算的一部分，但在其他评估中可能占据更大比重。
研究人员使用了WIND财务报表数据，覆盖2010年至2023年的5000多家上市公司。他们还研究了同一时期自然资源部记录的约160万宗政府土地出让交易。
“相当于财政成本”这一说法需要谨慎理解。现金拨款是有记录的支出；税收优惠意味着少征收了税款；而土地或信贷补贴则是相对于某个比较价格或利率估算出的收益。将这些项目合并，得到的是支持规模，而不是政府实际开出的支票总额。
经合组织衡量了什么
经合组织的工业补贴公告介绍了其“制造业集团与工业企业数据库”（MAnufacturing Groups and Industrial Corporations database，简称MAGIC）。该数据库追踪2005年至2024年全球525家最大工业企业，记录政府拨款、税收优惠和低于市场条件提供的融资。
2024年记录的1080亿美元相当于样本企业营收的1.3%，是该序列中的第二高比例，仅次于2009年。经合组织解释说，全球金融危机期间销售额下降推高了2009年的比率，而当年经合组织国家大型汽车制造商获得的金融救助，在很大程度上解释了补贴借贷的激增。
这说明了分母为何重要。补贴营收比率上升，可能是因为援助增加、销售额下降，或两者兼有。补贴GDP比率受另一组变化影响。若不先统一覆盖范围，这两种指标不能互相替代。
为何借贷成本是争议焦点
利率补贴比直接拨款更难衡量，因为研究人员必须估算企业在没有国家援助的情况下会支付多少利息。这个假设利率就是基准利率。它与实际借贷成本之间的差额决定了估算出的补贴收益。
IMF通过比较制造业与其他行业的实际利率，并控制财务变量和企业类型，识别信贷补贴。这些控制因素旨在将优惠待遇与企业财务状况及所有权差异区分开来。
即便如此，这类比较仍取决于基准利率能否反映借款人之间相关的差异。比较也可能遗漏同时惠及受优待行业和对照组的援助。反过来，如果把融资条件的普通差异视为政府支持，也可能高估补贴收益。
经合组织公告将低于市场条件提供的融资列为一种补贴，但没有说明评估这一质疑所需的详细借贷基准。因此，方法上的质疑有理由促使人们进一步审视，却不能证明某项估算一定被夸大。
这一问题影响重大。2025年3月的一份评估引用了经合组织早期研究，其中，样本中的中国企业所获支持有一半以上来自低于市场利率的借贷。如果信贷在总额中占主导，基准利率的选择就可能大幅改变结果。
支持总量稳定，构成仍会变化
IMF发现，工业支持总规模长期总体保持稳定；与此同时，疫情后税收优惠的比重有所上升，其他工具则略有下降。总量稳定并不意味着各项政策都没有变化。
论文考察的现金补贴率从2013年的2.4%降至2023年的2.0%。以利润为基准衡量的税收优惠则呈相反趋势，从4.4%升至6.3%。两者的衡量方式和分母不同，不应相加。
税收优惠是以中国25%的企业所得税最高法定税率为基准计算的。该税率与各行业实际税率之间的差距，涵盖了多种优惠，包括投资激励以及与经济特区相关的减免。这是一项宽泛估算，并非对各项具体计划的逐一统计。
土地补贴采用了更具地方性的比较方式。IMF将制造业企业支付的政府土地价格，与同一年、同一公里范围内其他行业企业支付的价格进行比较。这有助于考虑地点和时间因素，不过，要解释剩余的价格差异，仍需假设两者具有可比性。
更广泛的评估发现，支持不止于拨款
Rhodium Group于2025年3月17日发布的国家支持评估由Camille Boullenois、Agatha Kratz和Daniel H. Rosen撰写。报告认为，传统补贴指标只涵盖了中国工业所获援助的一部分。报告还将隐性政府担保、打折的工业园区设施、有选择性的监管以及国家对商业决策的影响纳入考量。
该报告也为“直接拨款迅速增长”的说法提供了有益检验。报告称，2016年至2023年，中国上市公司获得的拨款增长了67%，同期GDP增长了70%。按这些数据，拨款绝对额有所上升，但占GDP的比重没有增加，这与IMF关于总体保持稳定的较广泛发现一致。
评估汇总的其他估算显示，衡量结果存在很大差异。经合组织早期一项涵盖2005年至2019年13个行业的研究显示，样本中的中国企业所获支持相当于营收的4.5%，而经合组织企业为0.69%，相差约6.5倍。战略与国际问题研究中心（CSIS）的一项估算显示，2019年中国工业政策支出为2480亿美元，占GDP的1.73%。
这些估算不能互换使用。它们涉及不同的时期、工具和对象。评估引用的一项医疗技术研究估算，2017年至2022年间，企业平均获得的支持至少相当于营收的5.3%；这是行业层面的结果，而非全国总量。
Rhodium还指出，中国企业获得的税收优惠相当于营收的0.75%，相比之下，经合组织企业为0.32%，印度企业为0.28%，其他地区企业为0.47%。报告发现，2020年有98.58%的中国A股公司获得补贴，这说明拨款十分普遍，但仅凭这一点无法判断每家受助企业获得的金额。
市场份额不等于生产率
经合组织将补贴与全球扩张型企业约22%的市场份额增量联系起来；对于扩张型中国企业，这一比例为60%。中国企业的比例约为全球比例的2.7倍。这并不意味着补贴解释了中国出口总额或制造业产出的60%。
经合组织称，援助提高了市场份额，却没有带来显著的生产率或盈利能力提升。秘书长马蒂亚斯·科尔曼在6月1日的公告中这样描述相关担忧：
大规模且长期存在的工业补贴可能扭曲全球市场，制造不公平的竞争优势，并加剧供给过剩，
IMF考察的是另一种结果：国内资源配置。其模型估算，与没有工业政策的基准情形相比，工业政策使总量全要素生产率降低约1.2%，可能令GDP最多下降2%。全要素生产率衡量的是劳动力和资本结合起来生产产出的效率。
这些结果比IMF的补贴核算依赖更强的模型假设。分析采用了2009年至2018年实施的政策，以及2018年的资源配置结果，而非衡量2023年补贴总额的影响。论文也没有计入纠正市场失灵可能带来的收益，例如企业之间的知识扩散，也未估算国际溢出效应。因此，其生产率结论并非对工业政策的完整损益评估。
所有权和贸易规则让情况更加复杂
两项研究都发现，国有股权与更多援助相关，但都没有将工业政策限定在国有企业。经合组织发现，国有持股超过25%的企业平均获得的支持明显多于民营竞争对手，尤其体现在拨款和优惠借贷方面。
IMF发现，在考虑行业因素后，国有企业往往享有更低利率和更高的现金补贴率。其估算的现金补贴优势平均为0.7个百分点。不过，民营企业获得的税收优惠更多，并且在产业政策重点扶持的行业中占主导地位。
Rhodium的评估认为，政府也可以通过响应政府优先事项的民营主体提供支持。但这种更宽泛的国家支持概念，并不必然符合可依据贸易规则提出质疑的补贴法律定义。
世界贸易组织《补贴与反补贴措施协定》要求证明政府或符合条件的机构作出了授予利益的财政资助。针对补贴采取行动还须符合有关专向性和不利影响的要求。对一国支持规模的经济估算，不能替代针对具体案件中相关计划、受助方和损害的证据。
这种区别具有双向性。一些政策可能影响竞争，却难以纳入传统补贴总额。经济研究计入的一些金额，也未必足以确立征收关税的法律依据。广义估算应当为调查提供指引，而不应被视为自动授权设置贸易壁垒。
接下来值得关注的日期和证据
研究发布的先后顺序有助于理解这场争论。Rhodium的评估早于IMF论文，而经合组织发布的最新数据将企业观察期延长至2024年：
- 2025年3月17日：Rhodium Group发布关于传统补贴和更广泛国家支持的评估。
- 2025年8月8日：IMF工作论文估算，2023年支持规模相当于GDP的4.4%，且长期总体保持稳定。
- 2026年6月1日：经合组织公布最新发现，并宣布MAGIC数据库向公众开放。
- 2026年6月3日：经合组织部长理事会会议计划开幕，工业政策是其公布的议题之一。
这场争论也影响着欧洲的贸易讨论。经合组织发布公告前一周，德国经济部长卡特琳娜·赖歇访问中国，呼吁公平竞争。中国在全球市场中的角色及其与欧盟的关系预计也将成为6月中旬七国集团（G7）峰会的议题，但这里没有说明峰会的确切日期。
下一步最有价值的工作是对研究方法进行核对：覆盖了哪些企业、纳入了哪些工具、如何选择借贷基准，以及如何将企业层面的观察数据扩展为全国估算。MAGIC向公众开放是一个切实进展，但要复核并比较计算结果，还需要公开足够详细的方法信息。
这些报告均未公布统一后的估算，也未设定完成核对的期限。现有证据支持审视中国规模可观的国家援助，但其确切规模和趋势仍未有定论。政策制定者在依据这些总量为保护主义措施辩护之前，应区分有据可查的支持和已证实的损害，以及仍存在不确定性的估算。
要点
- IMF估算，2023年中国工业支持包括四种形式，占GDP的4.4%，且长期总体保持稳定。
- 经合组织的1080亿美元数据覆盖其全球15个行业样本，并非仅指中国企业。
- 据经合组织数据，2005年至2024年间，中国企业获得的支持是经合组织国家企业的3至8倍。
- 在统一覆盖范围和方法之前，基于GDP和基于营收的估算无法直接比较。
- 利率基准是主要的不确定性来源，尤其是在补贴借贷占所测支持很大比例的情况下。
- 经济层面的补贴估算本身并不能确立征收贸易关税的法律依据。
