一项涵盖56,825.7平方公里的提案再受考验
印度第七份草案提议将西高止山脉56,825.7平方公里区域划为生态敏感区（ESA），这一方案再次将保护边界之争带回各邦立法机构和村庄社区。提案于2026年7月27日发布，涉及古吉拉特邦、马哈拉施特拉邦、果阿邦、卡纳塔克邦、喀拉拉邦和泰米尔纳德邦。为公众提出异议设定的60日期限已经结束，负责审查各邦关切的专家委员会获准延任至2027年7月。
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卡纳塔克邦立法机构于9月22日一致否决现行草案，并要求用一年时间开展实地调查。喀拉拉邦要求将有人居住的地区、农业用地和种植园排除在外。马哈拉施特拉邦已提交修订提案，果阿邦则对纳入部分村庄提出异议。争议既涉及限制措施适用的范围，也涉及谁来承担这些措施带来的经济成本。
拟议规则针对采矿、采石、采砂、新建火力发电项目、高污染行业以及特定大型建设项目。规则并未要求征收私人土地、迁出居民，也没有全面禁止农业。这一区别是争论的核心：人们对住房和生计的担忧，往往与商业领域反对限制开采和开发的意见交织在一起。
官方记录也需要仔细解读。环境、森林与气候变化部的ESA通知登记册列出了第六份草案S.O. 3060(E)，日期为2024年7月31日，并收录了更早的草案和委员会文件。2026年7月的第七份草案及后续各邦回应，则见于之后的报道，不能仅凭该登记册加以确认。
哪些活动将被禁止，哪些可以继续？
这份草案拟依据《1986年环境（保护）法》制定。划定ESA意味着在特定地理区域内，因环境影响而对特定活动施加限制。仅凭这一 designation，并不意味着土地所有权要转交给政府。
在划定区域内，新建采矿、采石和采砂活动将被禁止。现有矿山必须在最终通知发布后五年内关闭，或在租约到期时关闭，以先到者为准。因此，五年期限从最终通知发布时开始计算，而不是从草案公布时开始。
新建火力发电厂以及现有电厂扩建也将被禁止。红色类别的新建工业项目及现有项目扩建同样受限。红色类别是针对污染潜势较高行业的污染分类，并不涵盖所有企业。
对于建设项目，提案禁止新建或扩建建筑面积至少为20,000平方米的项目。城镇开发限制的门槛为占地50公顷、建筑面积150,000平方米。这些规定针对特定大型开发项目，并非禁止住宅的一切改动。现有住宅可以维修和翻新。
提案称，农业、种植园经营和普通社区生计活动可以继续。水电并非一概禁止，但相关项目须接受环境评估并遵守条件，包括在枯水季保持河流最低连续流量。此项要求旨在避免自然流量最低时，发电导致下游河段水量不足。
六邦所占份额大不相同
拟划定区域在各邦之间分布不均。卡纳塔克邦占20,668平方公里，其次是马哈拉施特拉邦，占17,340平方公里。两邦合计占38,008平方公里，约为拟议ESA总面积的66.9%。因此，两邦的回应对最终有多少山地系统获得保护具有重要影响。
- 卡纳塔克邦：20,668平方公里。
- 马哈拉施特拉邦：17,340平方公里。
- 喀拉拉邦：9,993.7平方公里。
- 泰米尔纳德邦：6,914平方公里。
- 果阿邦：1,461平方公里。
- 古吉拉特邦：449平方公里。
卡纳塔克邦拟划定面积约占总面积的36.4%，古吉拉特邦则不到1%。这些数字说明，统一的协商程序为何会引发截然不同的政治反应：各邦受影响土地的范围及其现有活动差异很大。
有关部分邦接近达成一致的报道并不完全相同。一种说法称，古吉拉特邦和果阿邦基本同意拟议区域，马哈拉施特拉邦的修订提案仍在审查中。观察者研究基金会则称，古吉拉特邦和马哈拉施特拉邦基本接受该提案。广泛接受不等于最终村庄名单已经议定，也不代表法律通知已经完成。
卡纳塔克邦要求调查，喀拉拉邦要求排除部分地区
卡纳塔克邦反对的核心在于地图是否可靠。该邦立法机构认为，卫星测绘无法充分区分森林与种植园、农田、住宅和公共基础设施。该邦还提出了涉及土地授予、认定森林以及《2006年森林权利法》下待处理权利主张的问题。
实地核查有助于确定边界是否穿过聚居地，或是否误判土地用途。但仅靠核查，并不能决定有人居住的山坡是否应限制采石或大型建设。地图精度和环境规则的选择彼此相关，却是两项不同的决定。
关于喀拉拉邦拟划定面积，各方报道不一。一种说法称，面积将从9,993.7平方公里减至8,590.69平方公里。观察者研究基金会给出的拟议面积为8,711.98平方公里，并称将排除瓦亚纳德、伊杜基和马拉普兰地区的98个村庄。两种拟议总面积相差121.29平方公里；现有报道无法确认这是连续修订的结果，还是来自不同的提案。
按第一组数据计算，喀拉拉邦将减少1,403.01平方公里，约占其草案划定面积的14%。按第二组数据计算，减少面积为1,281.72平方公里，约占12.8%。无论采用哪组数据，变动都相当显著，因此具体边界和总面积同样重要。
其他诉求也很具体。马哈拉施特拉邦要求排除378个村庄。果阿邦希望排除21个村庄，这与草案中的108个村庄和该邦拟议的87个村庄之间的差异相符。喀拉拉邦要求排除喀达蒙山和伊杜基部分地区。泰米尔纳德邦尚待解决的问题涉及边界、当地土地用途和信息差异。
多轮草案如何走到今天
这场争议早在第一份通知发布前就已开始。由生态学家马达夫·加德吉尔领导的西高止山脉生态专家小组提议保护整个山脉，并划分三个生态敏感等级，同时强调地方决策的作用。随后，印度空间研究组织前主席K·卡斯图里兰甘领导的高级别工作组于2012年成立，负责审查这一方案。
卡斯图里兰甘小组建议划定约59,940平方公里的保护区。自2014年起发布的草案通知，均以其范围较窄的框架为基础。目前拟议总面积比该建议少3,114.3平方公里，降幅约为5.2%。
- 2011年：加德吉尔小组提出西高止山脉分级保护框架。
- 2012年：卡斯图里兰甘工作组成立，负责审查此前的建议。
- 2014年3月10日：首份ESA草案以S.O. 733(E)发布。
- 2015年9月4日：第二份草案以S.O. 2435(E)发布。
- 2017年2月28日和2018年10月3日：后续草案相继发布。
- 2022年7月6日：第五份草案以S.O. 3072(E)发布。
- 2024年7月31日：第六份草案以S.O. 3060(E)发布。
- 2026年7月27日：据后续报道，第七份草案发布。
- 2026年9月22日：卡纳塔克邦立法机构否决最新草案的现行版本。
有关时间线的报道存在程序上的差异。观察者研究基金会称，《1986年环境（保护）规则》规定草案在545天后失效。其他报道则称，2024年7月草案在2026年7月下旬失效，间隔约两年。若不进一步说明适用的期限或延期情况，这些说法并不一致。第六份草案的通知日期也应与2024年8月2日区分开来；有报道将后者列为公布日期。
边界划分的是景观，不一定是风险
卡斯图里兰甘框架将自然景观与人文景观区分开来。其2013年分类将西高止山脉约60%划为人文景观，包括聚居地、农田和种植园；约40%划为自然景观，主要是相对完整的森林。拟议ESA从后者中划定。
这一划分减少了限制措施对已开发地区的影响，但也带来一道棘手的政策问题：经过改造的景观仍可能发挥生态功能，也可能使居民面临环境风险。家庭菜园、遮阴种植园、水稻田和圣林即使并非原始森林，也有助于调节水流、保持土壤和维持生物多样性。
被排除在ESA之外，不代表某地在环境方面就安全，也不意味着其他环境、森林或规划法规不再适用。这只意味着与这一特定 designation 相关联的限制不会在当地实施。
据报道，2018年应喀拉拉邦要求，约3,115平方公里区域被移出保护范围。这一数字与卡斯图里兰甘建议面积和当前拟议总面积之间的计算差额接近，但仅凭数字相似，并不能还原历次边界调整的完整过程。
对居民而言，实际问题不只是村庄是否落在保护地图之内，还在于规则能否区分耕种和房屋维修与岩石开采、大规模削坡及大型开发项目，以及对聚居地上方或周边的危险活动是否进行充分审查。
农民的关切不同于商业利益
对土地价值的担忧，是反对意见不能简单归结为地图争议的原因之一。喀拉拉邦独立农民协会主席亚历克斯·奥祖卡伊尔认为，限制措施可能降低农业用地的价值：
这些限制会影响我们土地的价值，而对农民来说，土地就是我们的财富。
即使耕种仍被允许，这种担忧也可能存在。限制未来开发会影响业主对资产价值的判断。不过，相关报道没有提供土地价格变化的量化估算，因此不应将价格下跌说成已经确定的经济结果。
采石经营者、开发商和旅游企业面临的是另一个问题：他们能否从事草案将禁止或限制的活动。他们的利益可能与部分土地所有者重叠，但不能与种植咖啡或小豆蔻的家庭需求混为一谈。
瓦亚纳德自然保护协会会长N·巴杜沙强调，保护关乎社区安全，而不是驱逐居民：
ESA并不意味着驱逐居民，而是让他们的生活更安全。
草案没有要求驱逐居民，这一点支持了上述区分的前半部分。但要保障安全，光有划区还不够，执法、排水管理、降雨监测和适当的建设决策仍然重要。无论是声称居民必然流离失所，还是承诺保护能够面面俱到，都不能准确反映这项提案。
瓦亚纳德表明，仅有地图还不够
2024年7月，瓦亚纳德的蒙达凯和乔拉马拉发生山体滑坡，造成数百人死亡，聚居地遭到严重破坏。加德吉尔小组2011年已将梅帕迪地区列为生态敏感区。这场灾难凸显了边界争论的紧迫性，但不能据此认定某项政策导致了滑坡，也不能断言发布ESA通知就能避免灾难。
坡体失稳有多种成因。极端降雨可能触发滑坡，而土壤条件、坡形、排水情况和土地用途变化会影响脆弱程度。采石、道路开挖和规划不当的建设可能增加压力，但现有报道并未认定各项活动对2024年灾害分别造成了多大影响。
更广泛的担忧在于累积影响。同一山坡上的多个开发项目可能改变水流和坡体状况，其影响无法通过逐个审查项目来全面了解。因此，环境评估需要考虑周边景观，包括拟议活动下方的聚居地。
这一山脉还为远离其边界的地区供水。西高止山脉构成戈达瓦里河、克里希纳河和卡韦里河水系的分水岭。因此，成本与收益的分配并不均衡：限制措施可能减少当地经济机会，但稳定的水流和健康的生态系统也会让远方社区受益。
西高止山脉获列入世界遗产名录，并不能解决这场监管争议。联合国教科文组织于2012年指定的遗产地由39个组成部分构成，并非将西高止山脉的每一片农田、每一个村庄和每一处山坡都纳入单一 designation。拟议ESA是另一套印度国内保护框架。
2027年7月前可以推进哪些工作？
由环境部前森林总司长桑贾伊·库马尔担任主席的专家委员会于2022年4月成立。该委员会获准延任至2027年7月，可继续审查各邦异议、村庄边界和相互冲突的发展需求。这个日期是委员会的工作期限，并非已确认的最终通知发布日期。
草案允许分阶段敲定方案，可以按邦分别发布，也可以通过一份联合通知发布。上一份草案中也有这一规定。这样一来，边界已经厘清的区域或许无需等待六邦全部达成一致即可推进，但也会增加跨邦协调的必要性。
观察者研究基金会研究实习生苏内哈·马宗德在其关于僵局的分析中，建议成立由中央政府、各邦和村庄代表共同参与的边界委员会。她还建议根据土壤力学、坡体稳定性和水文学调查结果，实行分级分区管理。这些都是解决异议的建议，并非已经采纳的措施。
另一项建议是实行生态系统服务付费，即向维护生态效益、使他人受益的社区或政府提供资金支持。潜在资金来源包括流域附加费或预算拨款。目前尚无已确定的资金公式、受益资格或支付时间表。
《2006年森林权利法》规定的社区森林资源权利，也为让村民大会参与森林保护和管理提供了另一条途径。但相关权利的确认仍不均衡，尤其是在种植园地区。若要将监管与这些权利衔接，就必须厘清谁拥有决策权以及资金如何到达社区，不能假定每位居民或每个村庄都已经获得正式确认的权利。
要点
- 第七份草案提议在六邦划定总面积为56,825.7平方公里的ESA。
- 卡纳塔克邦和马哈拉施特拉邦合计约占拟议区域的66.9%。
- 限制措施针对采矿、高污染行业和特定大型开发项目，并非全面驱逐居民或禁止农业。
- 卡纳塔克邦要求进行实地调查；喀拉拉邦拟缩减后的面积据报道为8,590.69或8,711.98平方公里。
- 草案允许各邦分阶段敲定方案，也允许发布联合通知。
- 桑贾伊·库马尔委员会获准延任至2027年7月，但尚未确定最终通知的发布日期。
- 边界准确性、社区权利以及对危险活动的监管仍是亟待解决的核心问题。
