巨型铜矿藏与分歧重重的山地
拟议中的坦帕坎矿项目投资额达59亿美元，预计在17年间平均每年生产37.5万吨铜和36万盎司黄金。然而，自发现矿藏至今已逾30年，这个位于棉兰老岛南部的项目仍陷于国家采矿雄心、省级禁令，以及围绕原住民土地和水资源的争议之中。
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对菲律宾而言，坦帕坎项目或可帮助其进入服务于电动汽车、电力网络和可再生能源的供应链。对受影响的比兰族社区而言，这关系到祖传领地、搬迁，以及承诺提供的款项和工作能否弥补失去土地使用权的代价。
菲律宾发展研究院在其2022年采矿政策论文中指出，即使项目支持方已满足开工的法律要求，省级禁令仍构成障碍。这一评估并未平息当地争议。坦帕坎官员仍在寻求更明确的条款，而反对者则质疑环境保障措施，以及取得社区同意所采用的程序。
项目规模也需要谨慎解读。约30亿吨矿石并不等于30亿吨铜。矿石是含有矿物的岩石，其中大部分在加工后会成为废料。因此，地下金属的价值并不等同于一座实际运营的矿山能够创造的收入、利润或公共利益。
这些区别之所以重要，是因为经济预测规模庞大，拟议的实体改造同样惊人。早期计划描述了数百米深的露天矿坑、大规模废料堆存设施，以及数千人搬迁。铜需求上升或国家批准，都无法解决谁来承担这些代价的问题。
铜为何让坦帕坎项目具有价值
铜的导电性能良好，因此适用于电机绕组、电池连接件、电缆和充电设备。伍德麦肯兹铜研究主管查尔斯·库珀表示，一辆电动汽车的用铜量最高可达传统汽车的四倍；一辆电动公交车或卡车的用铜量最高可达电动汽车的四倍。
库珀预计，到2040年，与能源转型相关的需求将翻一番。他表示，在其发表上述评论的前一年，电动汽车约占铜总消费量的6%，到2040年这一比例将升至12%。这意味着占比翻番，并非简单预测车辆数量将翻番。
伍德麦肯兹的分析显示，仅为减缓供需缺口扩大，每年就必须新增约90万吨铜产能。坦帕坎项目预计年产37.5万吨，相当于这一数字的约42%。这种对比体现了项目的规模，并不意味着一个拟议中的矿山就能解决全球供应缺口。
需求还来自交通运输以外的电网、可再生能源发电、数据中心和数字基础设施。坦帕坎产出的铜不一定会用于菲律宾的电动汽车，也不一定专供减排相关产品。其最终客户和加工目的地尚未公开确定。
国家政策已变，省级障碍仍在
菲律宾环境与自然资源部于2017年4月27日对铜、金、银和复杂矿石的拟议露天采矿项目实施全国禁令。该部门于2021年12月23日通过第2021-40号行政令解除禁令。禁令持续约4年8个月，而非9年。
菲律宾发展研究院的论文解释说，原禁令列举了酸性水、重金属、矿山废料堆侵蚀，以及尾矿坝易受地质灾害影响等问题。解除禁令的决定则以疫情后的经济复苏为由，并将更严格的技术、社会和环境规范作为采用该采矿方式的条件。
南哥打巴托省的独立禁令仍是争议核心。报道称，该禁令始于2010年，而一份较早的环境评估称，省级法令于2011年7月颁布。不同资料对日期说法不一，但都认为当地限制早于全国禁令，并且在马尼拉改变政策后仍继续阻碍坦帕坎项目。
争议经历了几个截然不同的决策节点：
- 1994年：确认矿产储量；1995年随后授予采矿权。
- 2012年1月9日：环境与自然资源部在省级争议解决前驳回环境许可申请。
- 2019年5月6日：据2020年披露的信息，恢复项目环境许可的决定开始生效。
- 2020年8月10日：坦帕坎镇议会决议取消与SMI的市镇协议。
- 2020年10月：国家原住民委员会为项目颁发前置认证。
- 2021年12月23日：环境与自然资源部解除全国露天采矿禁令。
- 2022年5月16日和6月3日：南哥打巴托省议会投票决定解除禁令，随后省长否决了这一变更。
2020年8月的一篇报道说，针对省级禁令的法律挑战当时尚无结果。另有资料称，科罗纳达尔法院于2020年晚些时候维持了该禁令。因此，不应把较早的说法当作当前法律立场的描述。
地方官员希望另订协议
国家层面的许可与市镇是否接受项目是两个不同的问题。坦帕坎镇议会在一项于2020年8月14日公开的决议中，取消了与萨吉塔里厄斯矿业公司（SMI）签订的市镇主要协议，但仍表示可以协商新协议。
议员称，2009年的协议没有按要求每四年进行一次审查，市镇代表也被排除在审议讨论之外。他们认为协议条款含糊，对居民不利。2013年的一项政府审计记录显示，自1997年以来，市镇至少收到4000万比索款项。
市长伦纳德·埃斯科比略表示，他过去曾支持该项目，但现在希望在发放地方许可前，先弄清楚项目收益、运营细节和应急计划。他还说，自己一直未能与SMI进行对话。
埃斯科比略将自己的立场描述为平衡小型市镇利益的责任，而非反对采矿本身：
我们必须保护自己，甚至防范我们自己。
据2020年披露的信息，一项财务或技术援助协议获延长，允许项目运营至2032年，并可能续期至2057年。这些日期指的是合同期限，并非已确认的开工或投产日期。
比兰族的同意并不意味着意见一致
矿山将影响与五个部族理事会相关的祖传领地。1997年《原住民权利法》规定，影响原住民领地的项目必须取得自由、事先和知情同意。实际而言，项目推进前必须取得同意，不得施加胁迫，并须提供足够信息，让人们了解项目后果。
国家原住民委员会于2020年10月颁发的前置认证是一项重要的正式步骤，但反对者质疑协商是否充分。正式认证与所有受影响家庭达成一致并非一回事。
关于比兰族领袖诺拉·普利·苏卡尔的报道也相互矛盾。一种说法称，她拒绝出租土地并反对矿山；另一种报道则记述了2022年相关事件背景下的一次2月探访，称她在看到亲属获得公司援助和租金后，公开支持SMI。
在记录她表示支持的报道中，苏卡尔解释说，亲属从经济援助和奖学金中受益：
我现在宣布，我支持采矿。我会支持SMI运营。
她还担心，如果继续反对，可能会影响亲属尚未收到的款项。这是她表达的担忧，并不能证明SMI曾威胁扣留款项。相互矛盾的报道也无法确认她的立场后来是否改变，以及何时改变。
苏卡尔估计，她所在社区约90%的祖传土地已出租。相比之下，比兰族领袖达吉尔·卡皮翁称，邦马尔已出租的土地占比为10%，另有至少200公顷正在协商出租。这些数字涉及不同社区，不能合并为整个项目的单一估算。
承诺的收益究竟有多少
据报，每公顷土地25年的租金为16万比索，折合每年6400比索，或每月约533比索。对贫困社区而言，一笔可观的首付款或许颇具吸引力，但这一计算也显示，若分摊到四分之一个世纪，金额会变得多么有限。
公司提供的支持还包括奖学金、医疗服务和生计项目。据报，SMI每年向五个部族理事会各提供300万比索，用于社区项目。包括当地原住民强制代表多明戈·科利亚多在内的支持者，认为项目能带来发展机会，并希望尽早开工。
SMI代表罗伊·安东尼奥于2021年12月表示，公司已投资320亿比索，并缴纳26亿比索税款。他预计项目运营首个十年将支付66亿比索原住民特许权使用费。这些属于公司陈述和预测，并非经独立核实的未来收入。
菲律宾发展研究院的论文给出了另一项特许权使用费预测：十年内支付48亿比索，同时缴纳680亿比索国家税、40亿比索地方税，并为社会发展与管理计划拨款26亿比索。两项特许权使用费估算相差18亿比索。目前没有解释说明，两者是否采用了不同的假设或项目版本。
菲律宾发展研究院还指出，原住民特许权使用费流向受益人的过程存在追踪方面的不足。汇总付款数据无法显示收益是否在各家庭之间公平分配。对坦帕坎项目而言，社区收入承诺与可核实的个人收益之间的区别，是评估这笔交易的关键。
流域风险远不止矿坑本身
社会变革环境科学中心在其2012年评估报告《揭开坦帕坎的真相》中指出，矿藏位于一道山脊上，介于普拉巴托河与图凯马尔河、邦马尔河之间。报告认为当地地下水极易受到影响，且存在地震风险，因此矿址本身就是反对项目的理由之一。
评估报告描述的拟议矿坑占地500公顷、深达800米；废石设施将容纳13.5亿吨废石，尾矿坝则将储存11亿吨尾矿。尾矿是从矿石中分离出有价值矿物后剩下的物质。这些数字描述的是历史计划，并非经核实的当前建设方案。
一个担忧是酸性矿山排水。某些含硫化物的岩石暴露于空气和水中时，可能产生酸性水，将金属带入溪流或地下水。采矿结束后，可能仍需长期处理这些污染物。
马贝尔教区主教西里洛·卡西卡斯认为，拟议的废料设施可能留下长期负担：
他们会在露天矿坑、废石设施和尾矿池中留下酸性矿山排水问题。这是永久的影响，是永远无法消除的影响。
社会变革环境科学中心警告说，取水和污染可能影响10多万名农民的生计。报告还描述了一种最坏情形：如果大型储存设施发生故障，可能会有25亿吨甚至更多物质泄漏。这些是对潜在危害的评估，并非坦帕坎运营中的矿山已经发生的事故。
SMI此前表示，现代工程技术和保障措施能够控制环境风险。在2012年环境许可申请遭拒后，时任SMI总裁彼得·福雷斯特尔称，该决定并非基于对项目环境影响声明本身的评估。SMI拒绝就近期有关这场争议的报道接受采访。
项目范围说法不一，冲突历史沉重
不同项目描述给出的面积和搬迁人数估算各不相同。社会变革环境科学中心称，特许区约为2.36万公顷，横跨南哥打巴托省、萨兰加尼省、苏丹库达拉特省和南达沃省。后来的报道则称，拟议的最终矿区约为1万公顷。特许区边界与最终矿区面积衡量的是不同范围，因此不能自动将其中任何一个说成实际开采面积。
森林数据更难以协调。社会变革环境科学中心援引的计划称，项目将清理3935公顷森林，并迫使4000名比兰族人搬迁。另一篇报道则称，项目扰动范围约为4000公顷，其中约1300公顷是森林，另有约5000人需要搬迁。由于缺少采用统一定义的最新计划，这些仍是彼此不同的报道估算。
社会变革环境科学中心还列出24亿吨矿石，其中含铜1350万吨、黄金1580万盎司；后来的描述则称矿石约为30亿吨。若没有注明日期的技术评估，不应将差异视为资源储量已确认增加。
冲突已经造成生命损失。历史报道记录称，矿业特许区内至少有24人死亡，其中包括安保人员和原住民居民。部族领袖古里尔明·马利德和一名年轻同伴于2002年7月遇害。达吉尔·卡皮翁的妻子和两个儿子则在2012年的一次军事行动中丧生。
军事部署、原住民武装抵抗、公司安保力量和共产主义叛乱组织，都是这段历史的一部分。这些死亡发生在复杂的冲突环境中，不能全部归咎于单一行为方或原因。
矿产战略仍需买家与问责机制
菲律宾政府希望采矿业助力清洁能源转型，并吸引投资在国内开展加工。印度尼西亚提供了一个区域参照：2024年，该国约占全球铜矿产量的4.5%，并吸引了大型冶炼投资。菲律宾仍主要是矿产开采和出口国，而非成品制造国。
力拓能源电池市场研究副总裁杜福表示，菲律宾92%的铜储量尚未取得采矿许可。他称，矿山开发周期为8至15年，在此期间，融资、通胀、政策变化和大宗商品价格都可能令项目受挫。
坦帕坎项目的所有权历史也带来一个尚未解决的问题。嘉能可于2015年退出。相关报道称，此后项目由菲律宾方面控股，包括与锡家族有关联的阿尔森斯集团和印多菲尔菲律宾资源公司；菲律宾矿业与地质局称，截至2017年12月，SMI已完全由菲律宾资本持有。2024年的报道曾称，中国铝业集团正在考虑投资一个据报估值约20亿美元的控股架构，但尚未公开确认任何交易。
中国已是菲律宾矿产的重要目的地。联合国贸易数据涵盖2020年至2024年末的情况，显示菲律宾约90%的镍矿出口运往中国港口。这并不能确定坦帕坎铜矿的铜将销往何处，不过包括中国冶炼厂在内的区域买家很可能是潜在客户。
地球工程组织采矿项目主任艾伦·摩尔认为，回收、重复利用和提高材料效率能够减少对新开采的需求。汽车制造商评估联盟“引领变革”的评估也发现，各车企在环境保护、劳工和原住民权利方面的进展参差不齐，实际落实情况落后于部分企业承诺。
全球见证组织政策与倡导主管艾米莉·伊奥娜·斯图尔特警告说，对矿产的需求日益服务于人工智能和国防，也服务于清洁能源转型。欧盟碳边境调节机制进一步加大了生产排放方面的压力，不过其初期覆盖行业包括钢铁、铝和水泥，不包括铜。该机制也无法解决坦帕坎项目的土地或水资源争议。
目前没有确定的投产日期、下一次听证会日期，也没有替代市镇协议的最后期限。仍待作出的决定涉及可执行的地方条款、省级禁令、社区同意、最新工程方案，以及矿山关闭后废料管理的责任归属。
要点
- 坦帕坎项目预计在17年间平均每年生产37.5万吨铜和36万盎司黄金。
- 全国露天采矿禁令于2021年12月结束，但南哥打巴托省的独立限制仍构成障碍。
- 坦帕坎镇于2020年8月取消了与SMI的市镇协议，同时保留了重新达成协议的可能。
- 比兰族社区内部意见不一，关于诺拉·苏卡尔对矿山立场的报道也相互矛盾。
- 有关森林清理、搬迁和特许权使用费的估算不尽相同，仍需协调核实。
- 水资源保护、废料储存和矿山关闭后的问责，是尚未解决的核心问题。
- 中国铝业集团投资一事和确切投产日期均未获公开确认。
