秘密会谈为美国与缅甸开辟新渠道
美国官员已与缅甸军方领导层展开直接会谈，其中包括2026年9月15日至16日在内比都举行的一场会议，参与者有美国国务院情报与研究助理国务卿迈克尔·万斯和政变领导人敏昂莱。此举让华盛顿直接接触这位因侵犯人权仍受美国制裁的人物，同时寻求在打击网络诈骗、维护美国商业利益和获取稀土矿产方面开展合作。
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美国国务院8月31日批准、10月16日公布的一份战略为外交工作设定了具体目标：推动停火，为2030年前实现持久和平铺路；至少举行三场论坛，讨论收入分配和领土边界；并达成至少三项美国商业或投资协议，每项金额均超过500万美元。
9月的访问旨在争取释放被拘押的美国商人亚当·卡斯蒂略。多年来，华盛顿一直试图孤立应为2021年政变负责的将领，此次访问也在此之后开辟了更广泛的沟通渠道。美国和缅甸官员此前已于6月在东京会晤，10月又在那里举行了新一轮会谈。
缅甸民主派反对力量和少数民族武装组织对此反应不一，既抱有希望，也心存担忧。一些人认为，此举有机会减少袭击并确保人道援助。另一些人则警告，华盛顿可能在谋求矿产和安全合作的同时，赋予军方国际地位。
核心挑战既是政治性的，也是现实性的：许多重要矿区和诈骗活动并不在军政府的直接控制之下。任何与内比都达成的协议，仍取决于由各自诉求不同的武装团体控制的地区局势。
被拘押商人助力打开局面
曾任缅甸美国商会负责人卡斯蒂略于6月11日在仰光机场被拘押。他的支持者称，对他的指控是捏造的。此后，白宫、国家安全委员会和国务院官员举行私下谈判，寻求让他获释。
了解谈判情况的人士称，缅甸方面希望美国在适当级别开展官方接触，作为交换。卡斯蒂略获释后，感谢唐纳德·特朗普总统。9月的会议将这起拘押事件纳入一次规模大得多的外交接触之中。
迈克尔·万斯于8月获确认出任美国国务院情报负责人，此前他曾在担任副总统JD·万斯的顾问期间参与亚洲事务。他还曾通过当面和线上方式会见民主派反对人士及少数民族武装团体代表。
参与会谈的不只有外交官。据报道，负责执行金融制裁的财政部、国土安全部和五角大楼官员都参加了6月在东京举行的讨论。此后，万斯于10月第二周率领至少12名美国官员，再次赴东京参加一轮会谈。
主要进展跨越数月：
- 2026年6月：美国和缅甸官员在东京举行会谈；卡斯蒂略于6月11日在仰光机场被拘押。
- 8月31日：华盛顿批准新的《缅甸综合国别战略》。
- 9月15日至16日：万斯在内比都与敏昂莱举行会谈。
- 10月第二周：万斯率领美国代表团再次赴东京会谈。
- 10月16日：美国国务院公布该战略。
华盛顿解释为何转向接触
美国国务院表示，会定期与缅甸各方沟通，包括当局。对于采取新路线，该部门解释称，广泛脱离接触不利于美国在缅甸及周边地区的战略利益。
美国国务院发言人汤米·皮戈特为直接接触辩护，称这是解决影响美国的问题的一种方式。
忽视问题解决不了问题。要解决问题，就得正视问题。
该部门将诈骗中心、美国企业经营环境和真正的和平进程列为优先事项。它还表示，与军政府接触不会削弱美国与其他团体的关系，而且援助仍会送达军方控制区以外的地区。
自乔·拜登政府冻结缅甸政府在纽约联邦储备银行的资产，并在政变后制裁高级军官和军方企业以来，华盛顿的优先事项已发生变化。美国国会于2022年授权向反对派提供非致命支持，包括空袭预警系统和鼓励军人叛逃的措施。特朗普政府全面调整对外援助期间，其中许多项目后来被削减。
诈骗中心让会谈有了紧迫目标
缅甸的网络诈骗活动通过恋爱诈骗及其他骗局，从美国人手中骗走数十亿美元。美国联邦调查局已就网络诈骗问题直接与缅甸当局联系，这让外交接触有了紧迫的执法目的。
这类诈骗活动会先长期与受害者建立信任，再诱使对方转账。其中一些活动设在民兵控制区，因此执法取决于掌控当地领土并保护当地企业的武装势力。
研究诈骗经济的学者称，部分收益流向军方。这让华盛顿面临棘手的执法难题：美国寻求其合作的当局，可能与从同一犯罪活动中获益的网络有所关联。
新战略还提出加强合作，将缅甸公民从美国遣返回国。因此，防范诈骗和移民事务提供了可独立推进的合作领域，不必与更难处理的缅甸政治前途谈判绑在一起。
稀土雄心遭遇领土现实
缅甸的重稀土矿藏是另一项重要吸引力。镝、铽等矿物用于制造强力磁铁，也应用于电动汽车、风力涡轮机和武器系统中的设备。华盛顿希望增加这类材料的来源，以减少对中国的依赖。
缅甸许多矿产资源位于少数民族武装组织控制区，包括北部的克钦独立军控制区。当地开采的稀土主要销往中国，而中国在边境地区拥有相当大的影响力。
美国官员考虑过不同方案：与军政府合作，推动其同克钦独立军达成协议；或直接与该武装组织打交道。无论采取哪条路径，都绕不开领土、安全以及谁有权谈判资源获取等问题。
该战略的商业目标不止于采矿。它希望扩大美国出口，到2030年底将缅甸从美国进口的商品增至原来的三倍，并促成至少三项金额超过500万美元的交易。三项符合条件的交易总额将超过1500万美元。战略还设定了人道援助目标，计划帮助300万弱势群体。
丹麦国际问题研究所缅甸问题专家海伦·玛丽亚·基德质疑，美国在矿产领域建立强势地位的前景，指出中国已有布局。她的担忧将商业与政治代价联系起来：华盛顿寻求进入一个已有另一大国深厚关系网络的行业。
和平计划具体要求什么
《综合国别战略》是一份使馆规划文件，涵盖四年。它为外交工作、预算申请和绩效目标提供指引。文件设定的四个总体目标涉及美国人面临的威胁、贸易、和平和地区影响力。
一项目标是寻求持久停火，并推动在2030年前达成和平协议。另一项目标是至少举行三场论坛，形成关于财政联邦制和领土划界的协议或提案，并明确将这些讨论与稀土资源相关机遇及打击诈骗中心的行动挂钩。
财政联邦制指决定不同层级政府如何征收和分配公共资金。在缅甸，这可能包括如何在中央政府和少数民族地区之间分配矿产收入。领土划界则是确定边界；在各方权力机构都声称拥有土地并管理不同地区的情况下，这是一项敏感工作。
这两项目标涉及相关但不同的工作：减少战事，以及解决可能阻碍未来政治解决方案的分歧。该战略没有提及由部分少数民族武装组织签署的现有框架《全国停火协议》。
文件未明确拟议论坛的参与方，也未说明华盛顿是否打算进一步放宽制裁，或将如何解决投资合规方面的疑虑。2030年是其规划目标。这份11页文件较少提及政治权利：其中没有出现民主、政变、政治犯、民族团结政府或罗兴亚人等内容。
反对派团体为接触设定条件
民族团结政府（NUG）由反对政变的人士组成，其中包括被免职的官员。其副外长戴维·贡昂表示，民族团结政府将继续与华盛顿、美国国会和国际伙伴进行讨论，同时推动达成反映公众民主诉求的政治解决方案。
贡昂认为，谈判需要处理军人统治问题、纳入少数民族群体，并建立能够核查协议是否得到履行的监督机制。他还表示，自然资源相关决策必须尊重少数民族社区，并维护未来联邦联盟的资源管理权力。
谈及他希望国际接触达到的标准时，贡昂说：
国际社会参与缅甸事务，不应延长军事独裁统治，而应在摆脱这一糟糕体制后，致力于根据人民的意愿和权利推动真正的政治变革。
其他反对派人士也有类似担忧，但同时指出他们欢迎的眼前益处。钦民族阵线发言人萨莱·赫特尼呼吁向因战争流离失所的人提供人道援助，并采取行动制止针对平民的袭击。
克伦民族联盟发言人索克勒赛表示，可持续和平需要停止袭击平民、确立各方同意的对话进程，并释放被拘押的反对派领导人和政治犯。对这些团体而言，美国参与的价值将体现在社区是否更安全、民众是否能有意义地参与政治。
持续袭击加剧风险
据有关该战略的报道援引联合国估算，缅甸战争已造成约10万人死亡，逾350万人流离失所。联合国一份日期为10月29日的报告另行记录称，自2021年政变以来，已有超过8300名平民被军方杀害。
万斯9月访问后不到两周，军方对若开邦一处拥挤集市发动空袭。据联合国人权官员称，袭击造成50多人死亡、数十人受伤。这一事件凸显外国政府展开会谈之际，当地社区面临的迫切危险。
敏昂莱仍因侵犯人权受到美国制裁，包括军方2016年至2017年针对罗兴亚穆斯林的行动。华盛顿已将大规模杀戮和驱逐定性为种族灭绝。
缅甸另类东盟网络创始人兼协调员黛比·斯托萨德警告称，接触可能让军方领导层利用华盛顿、北京和莫斯科之间的竞争，获取资金、武器和合法性。缅甸政治分析人士钦觉埃也怀疑，美国的和平倡议能否迅速解决该国根深蒂固的政治冲突。
人道后果还波及边境地区。在泰国附近，战斗和空袭损毁建筑，迫使居民向内陆转移。泰国当局称，萨尔温江对岸发生的爆炸影响了湄沙叻地区17栋建筑，包括医疗和托儿设施以及宗教场所。
亚洲各国政府也在重新开启沟通渠道
华盛顿的接触与更广泛的地区转向同步。2026年，敏昂莱访问了印度、中国、俄罗斯以及东南亚国家联盟五个成员国：柬埔寨、老挝、马来西亚、泰国和越南。
马来西亚总理安瓦尔·易卜拉欣10月接待了敏昂莱。菲律宾总统费迪南德·马科斯二世呼吁东盟改变做法，称该组织的“五点共识”未能发挥作用。该框架要求停止暴力，并推动冲突各方对话。
据报道，日本曾敦促金融行动特别工作组将缅甸从金融犯罪管控黑名单中移除。此举将影响企业与缅甸往来的障碍。
泰国的利益尤其具体。缅甸供应泰国约15%至20%的天然气，居住在泰国的缅甸公民超过410万人，其中约230万为登记在册的劳工。敏昂莱8月6日至7日访问曼谷期间，两国设定目标，要将双边贸易额提高到120亿美元。
与此同时，印度希望重振“东向行动”政策，包括推进卡拉丹多式联运交通项目。这些利益有助于解释为何各国政府在战事持续之际，仍与内比都保持沟通渠道。边境安全、能源、移民和交通项目都带来了合作压力。
华盛顿的制裁、游说与监督
特朗普政府已将数名缅甸个人和企业移出制裁名单，同时继续制裁敏昂莱和其他军方人物。美国国会仍拥有立法和拨款权，包括通过《缅甸法案》授权的支持；该法案纳入了授权2023财年国防项目的立法。
众议院外交事务委员会首席民主党议员格雷戈里·米克斯批评美国与敏昂莱接触，同时未能落实法定制裁，也没有使用已拨款的民主支持资金。
米克斯如此形容政策转向：
既违背我们的价值观，也不符合我们的利益。
缅甸领导层还寻求协助，在华盛顿宣传其立场。外国代理人登记文件显示，特朗普的长期顾问罗杰·斯通于4月开始代表缅甸新闻部，为DCI集团提供咨询。DCI在6月的一份通讯中警告称，如果华盛顿拒绝接触，可能会失去获取关键矿产的机会。
万斯的突出角色也让另一个问题受到关注。情报官员有责任独立评估事实，不受政策偏好的影响。曾为情报机构提供咨询的美国外交关系协会兼职高级研究员理查德·贝茨警告，不应让政策目标左右这些评估。
接下来的检验标准很具体：诈骗网络是否失去庇护、针对平民的袭击是否减少、人道援助是否送达有需要的人，以及政治讨论是否纳入任何政治解决方案都离不开其合作的社区和武装组织。该战略将这些艰巨任务与可量化的商业目标并列，使两者之间的平衡成为华盛顿新路线的核心。
要点
- 在美国此前于东京与缅甸官员接触后，迈克尔·万斯于9月15日至16日参加了与敏昂莱的会谈。
- 华盛顿的优先事项包括打击网络诈骗、改善企业经营环境、获取稀土，以及为2030年前实现和平铺路。
- 使馆战略的目标是至少达成三项商业或投资协议，每项金额均超过500万美元。
- 重要矿藏位于少数民族武装团体控制的领土内，而中国已是主要买家。
- 反对派组织希望保护平民、实现政治包容，并推动终结军事独裁统治的变革。
- 随着美国和地区外交接触扩大，敏昂莱仍受到美国制裁。
