外交努力五年，战略仍不明朗
泰国外长西哈萨·蓬集格表示，应设立常设危机协调小组，并加强区域领导力，以重振东盟的缅甸和平计划。他指出，2021年4月通过的框架至今仍缺乏明确的实施战略。
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西哈萨于2026年11月5日在新加坡举行的第41届东盟圆桌会议上发言，质疑一种熟悉的外交惯例：各国政府重申《五点共识》，将责任交给每年更换的特使，然后转向下一场会议。
他的批评是在菲律宾外交部长玛丽亚·特蕾莎·拉扎罗10月30日结束对缅甸的人道主义任务六天后提出的。拉扎罗此行提供了援助，并与缅甸外长举行会谈，但未能会见被拘押的前文职领导人昂山素季。
兼任泰国副总理的西哈萨表示，东盟应为特使提供切实指引，而不能只赋予其责任。他认为，孤立缅甸会损害本地区利益，并加大外部大国相互竞争的风险。
在由尤索夫·伊萨东南亚研究院主办的圆桌会议上，他将缅甸悬而未决的冲突与一个更广泛的问题联系起来：当东盟成员国面临危机时，东盟能否及时作出应对。
他的提议将改变这个区域组织的运作方式，包括轮值主席国如何召集紧急会议，以及历任主席国如何开展协作。2022年和2025年发布的学术评估已指出类似弱点，表明东盟目标与实现目标的方式之间的差距由来已久。
五点共识的具体要求
东盟领导人于2021年4月在雅加达举行会议，通过《五点共识》。当时距离军方推翻昂山素季领导的文职政府仅两个月。这场政变使缅甸陷入冲突，交战方包括军方、抵抗力量和少数民族武装组织。
新加坡国立大学亚洲与全球化研究中心在其《五点共识评估报告》中列出了该框架的内容，具体包括：
- 立即停止暴力，各方保持克制。
- 各方开展建设性对话，寻求和平解决方案。
- 东盟轮值主席国任命特使，协助斡旋对话，并由东盟秘书长提供协助。
- 通过东盟人道主义援助协调中心（简称AHA中心）提供人道主义援助。
- 特使及代表团访问缅甸，会见所有相关各方。
这项计划包含三项任务：制止暴力、开启政治对话，以及向有需要的人提供援助。特使的职责是将这些任务联系起来，而非成为东盟应对行动的全部。
2021年下半年，军方未能履行关键承诺后，东盟将缅甸政治领导人排除在峰会和外长会议之外。协议通过五年后，争论焦点日益转向如何落实计划，以及哪些人必须参与。
为何更换特使会带来影响
新加坡将于2027年接任东盟轮值主席国，并任命下一任特使，届时拉扎罗的任期将结束。每年更换特使正是西哈萨不满的核心：每位特使接手的都是艰难谈判，却缺乏足够明确的集体战略。
新加坡国立大学的评估报告由当时担任亚洲与全球化研究中心高级研究员的埃文·A·拉克斯玛纳撰写，报告称首批特使任内进展有限。文莱第二外长艾瑞宛·尤索夫是首位特使。柬埔寨外长布拉索昆于2022年3月访问缅甸，此前首相洪森已于当年1月访问，但两次访问都未取得实质性进展。
缅甸战略与政策研究所于2025年10月23日发布英文版政策简报（缅文版于10月22日发布），提出了另一种安排。该机构建议赋予特使数年固定任期，而不是随着轮值主席国更换特使。
延长任期可让同一办公室持续维系关系、记住此前作出的承诺，并推动谈判走过不同阶段。缅甸战略与政策研究所还呼吁设定基准，即制定具体步骤，以便各国政府据此评估进展。
西哈萨的提议与该研究所的建议针对的是相关问题，但采用了不同机制。他希望加强东盟轮值主席国之间的协调；该研究所还希望确保特使办公室工作的连续性。
拉扎罗十月访问取得的成果
拉扎罗此行既展现了特使可以开展的实际工作，也反映出围绕此行的政治分歧。访问包括在掸邦由军方控制的地区东枝分发援助，以及在内比都会见缅甸外长丹貌瑞。
菲律宾外交部表示，双方讨论了人道主义需求、难以抵达的社区，以及《五点共识》的落实情况。拉扎罗还访问了彬马那镇一所学校和一座寺院，这些地点曾在2025年3月地震后获得菲律宾援助，随后她与东盟驻仰光使馆进行磋商。
缅甸外交部在介绍内比都会谈时，将重点放在恢复缅甸在东盟内的地位和权利上。该部门称，双方合作将按照缅甸自身的优先事项和路线图开展。由军方支持的当局明确拒绝《五点共识》，同时寻求加强与区域的关系。
这些立场意味着东盟与缅甸当局通过同一场外交会晤追求不同的政治目标。东盟希望落实双方商定的框架；缅甸当局则在维持对国内事务的掌控的同时，寻求恢复其区域地位。
拉扎罗没有会见昂山素季。菲律宾曾在昂山素季于2026年4月转为软禁后提出会面请求，并于8月再次提出，但缅甸当局两次都予以拒绝。
谁能参与对话？
西哈萨表示，东盟应让缅甸境内有决策权的相关人士参与其中。他认为，让适当层级的人员参与，有助于提升外交接触的实效。
泰国外长在新加坡的讨论中解释了这一提议：
我们必须与能够作出决定的人打交道；如果他们能以适当级别出席东盟会议，我认为这将有助于政策对话。
马来西亚2025年担任东盟轮值主席国期间的经历表明，组织包容性讨论不只是发出邀请那么简单。据缅甸战略与政策研究所称，2025年4月，马来西亚总理安瓦尔·易卜拉欣在泰国与缅甸军方领导人敏昂莱会面，并通过视频与反对派民族团结政府总理曼温凯丹交谈。
马来西亚担任轮值主席国期间，还于2025年5月、8月和10月组织了利益相关方会议。线上磋商让无法到场的人士也能参与，特使代表团则于6月访问泰国。
包括主要抵抗组织在内的联合协调机构，与特使办公室在邀请形式等问题上存在分歧，导致一些少数民族武装组织不派高级代表出席。缅甸战略与政策研究所表示，这削弱了参与度和工作势头。
缅甸少数民族武装组织是不可或缺的参与方，因为《五点共识》要求各方开展对话。若无法吸引这些组织的决策者参与，相关进程就更难将讨论转化为当地承诺。
泰国的双轨策略与中国的作用
泰国一边倡导接触，一边继续支持缅甸国内的和平进程。西哈萨介绍了两条并行路径：直接处理两国共同边境的日常问题，并推动缅甸国内开展包容性对话。
泰国外长解释了地理位置带来的压力：
我们共享一条边境线，每天都会遇到问题，必须接触并处理这些问题。同时，我们并没有放弃关注缅甸境内的局势。
泰国的做法包括鼓励少数民族武装组织和其他相关方开展沟通。西哈萨表示，最终必须由缅甸人民解决本国问题，而不是由外部大国替他们决定解决方案。
他还表示，本周早些时候在澜湄合作会议期间会见中国外长王毅时，曾请王毅鼓励开展包容性对话。
缅甸战略与政策研究所在2025年10月发布的简报中也建议与缅甸邻国协调。该机构提议成立一个核心小组，由至少三名东盟外长与中国、印度和泰国合作，推动实际落实《五点共识》。
该研究所警告说，如果共同框架弱化，各国可能会根据自身利益，分别与缅甸当局和抵抗力量发展关系。西哈萨对地缘政治竞争的担忧反映了同一问题：邻国政府虽有影响力，但各自的优先事项可能使外交努力朝不同方向发展。
设立常设三方机制，加快危机决策
西哈萨提议将东盟三方机制设为常设安排。该机制汇集刚卸任的轮值主席国、现任轮值主席国和候任轮值主席国，为每年领导层更替提供衔接。
他认为，当需要采取行动时，这一机制能为能力或信心不足的轮值主席国提供更有力的支持。缅甸战略与政策研究所在政策简报中提出了更进一步的建议，主张扩大三方机制，将东盟以外的邻国纳入其中。
这两项提议将形成不同的架构。东盟常设三方机制将加强组织内部的连续性；纳入东盟以外的邻国，则会让与缅甸有直接利益关系的政府参与，但也会让协调变得更复杂。
西哈萨还希望赋予轮值主席国召集紧急磋商、提出切实应对方案的能力。他以欧盟能迅速召集各国外长为例，对比东盟有时需要一周甚至更久才能作出回应。
共识意味着寻求成员国政府达成一致。西哈萨表示，这一原则应继续作为根本准则，但他认为，如果在所有事务上都僵化地运用这一原则，就可能阻碍行动。
他阐述了希望东盟实现的平衡：
我们必须找到办法，在维护共识精神的同时留出灵活空间。否则，我们的决策程序就可能从集体行动与进步的工具，变成一种限制。
目前尚未公布采纳这些改革的时间表。已确定的下一次制度交接将在2027年由新加坡接任东盟轮值主席国，届时缅甸特使的任命权也将再次易手。
外交努力如何走到今天
缅甸危机历经数届东盟轮值主席国，和平框架却始终未变。时间线显示，外交活动一再展开，但落实协议仍持续面临困难。
- 2021年2月：军方推翻昂山素季领导的文职政府。
- 2021年4月：东盟领导人在雅加达通过《五点共识》。
- 2021年下半年：东盟将缅甸政治领导人排除在峰会和外长会议之外。
- 2022年1月和3月：洪森及随后担任特使的布拉索昆访问缅甸；新加坡国立大学的评估报告称，进展甚微。
- 2025年5月、8月和10月：马来西亚组织利益相关方会议，旨在制定对话行动计划。
- 2025年10月23日：缅甸战略与政策研究所发布英文版政策简报，建议延长特使任期并加强政治协调。
- 2026年10月30日：拉扎罗结束人道主义任务。
- 2026年11月5日：西哈萨在新加坡呼吁制定更明确的战略并推动制度改革。
- 2027年：新加坡接任东盟轮值主席国，并任命下一任特使。
早期评估与后来的政策简报都指出一个共同的实际问题：会议和任命需要纳入有组织的进程，才能持续推进谈判并跟踪承诺的落实情况。
柬埔寨争端考验同一套区域机制
西哈萨还谈到泰国与柬埔寨的争端。这也是对一个必须在成员国意见不合时继续运作的组织的考验。自2025年7月以来，两国在陆地和海上争端中多次发生冲突。
他承认，两国边界尚未完全划定，即部分边界的精确走向尚未达成一致并完成标示。他还表示，争端涉及个人关系方面的因素，同时坦言并不清楚争端的起因。
2026年6月，柬埔寨根据《联合国海洋法公约》启动强制调解。调解是一种正式程序，旨在帮助各国就争端寻求共识。
西哈萨表示，泰国通常倾向于通过双边方式解决分歧，也就是由两国政府直接处理。他补充说，双方目前已有处理分歧的程序，而且两国都谨慎避免让争端影响其参与东盟及其他国际论坛。
对于缅甸而言，眼下的政策选择仍是如何兼顾接触与有实质意义的政治对话。西哈萨希望东盟提高接触成效；学术界提出的方案则补充了延长任期、设定进展基准和保持长期协调等建议。这些提议指出政府可以考虑的具体组织改革，而不是再次重申同样的五点共识。
要点
- 西哈萨于2026年11月5日表示，东盟的缅甸和平计划仍缺乏明确的实施战略。
- 他提议设立由历任东盟轮值主席国组成的常设三方机制，并在危机期间加快磋商。
- 泰国正将边境问题的实际接触与支持缅甸国内包容性对话结合起来。
- 拉扎罗于10月30日结束援助任务，但没有会见昂山素季。
- 缅甸战略与政策研究所建议延长特使任期数年、设定进展基准，并加强与邻国的协调。
- 新加坡将于2027年接任东盟轮值主席国，并任命下一任缅甸特使。
