300名公民门槛令刑事执法机制受到审视
韩国国会立法调查处警告称，如果允许至少300名公民组成的团体直接向涉嫌违反《公平交易法》的企业提出刑事控告，企业可能在尚未经过专家评估、确认是否发生违法行为的情况下就面临诉讼程序。政府正准备改革这套于1980年设立的投诉制度，这一警告正是在此背景下提出的。
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立法调查处在提交给国会政务委员会委员崔恩锡的报告中，敦促进一步审慎审视公平交易委员会的专属投诉权。报告指出，刑事处罚应是针对严重违法行为的最后手段，并应明确界定可适用的案件范围和投诉条件。
在2026年3月31日国务会议上提出的方案不止涉及公民投诉。该方案还将允许至少30家企业组成的团体直接提出投诉，并将请求公平交易委员会提起投诉的权限扩大至50个中央行政机关、17个广域地方政府和226个基础地方政府。
李在明总统推动范围更广的改革，提出地方政府是否也应能够直接提出投诉，以及是否确有必要设置人数门槛等问题。政府计划在年内向国会提交法案，但最终门槛、适用违法行为范围和保障措施尚未敲定。
公平交易委员会的专属权限意味着什么
现行制度规定，对于涵盖的竞争违法行为，检方提起公诉必须以公平交易委员会提出投诉为前提。消费者或企业可以向委员会举报涉嫌不法行为，但举报本身不能替代检方提起公诉所需的委员会投诉。
这一区别十分重要：拟议改革将改变谁能够开启通往刑事起诉的法律程序，而不是赋予公民起诉或判定企业有罪的权力。是否起诉仍由检方决定，有罪与否则由法院裁定。
专属投诉制度涵盖公平交易委员会管辖的六部法律，包括《垄断规制与公平交易法》和分包相关法律。设立这一制度的目的是在涉嫌违法经营行为与刑事起诉之间加入专业经济评估。
一些竞争案件需要对市场、经营行为和竞争影响进行细致分析。某种行为看起来损害了竞争对手，并不必然构成刑事竞争违法行为。立法调查处担心，仅仅征集到足够数量的签名，并不能证明起诉所需的法律和经济条件已经满足。
该制度也存在批评者希望解决的弱点：如果委员会拒绝提起投诉，即使受影响的消费者或企业认为应采取更有力的行动，这一决定也可能阻止检方起诉。
扩大投诉渠道的两种方式
公平交易委员会主席朱炳圭在3月31日的国务会议上提出了两项不同的改革。一项是允许达到规定门槛的团体（暂定为300名公民或30家企业）无需先取得委员会投诉，即可直接向调查机关提出投诉。
另一项是扩大公共机构请求委员会提起投诉的权利。这与直接提出投诉不同：在请求机制下，获授权机构提出请求后，委员会必须提起投诉，即使委员会此前调查后决定不予投诉。
目前拥有这项请求权的官员有四位：检察总长、审计院院长、采购厅厅长，以及中小风险企业部部长。
拟议的扩大方案列出293个中央和地方机构，包括50个中央机关、17个广域地方政府和226个基础地方政府。两类地方政府合计243个机构。这些数字显示，请求机制的适用范围可能远超现有授权对象，但并不能说明新增案件会有多少。
政府还讨论过以罚款等行政制裁取代部分经济犯罪的刑事处罚。这可能改变改革的实际覆盖范围：投诉渠道扩大后会产生何种影响，取决于哪些违法行为仍将受到刑事起诉。
总统为何主张扩大投诉渠道
李在明总统认为，将投诉权集中于一个机构，可能使该机构对案件能否推进拥有过大的控制权。在国务会议上，他这样描述这一问题：
由于公平交易委员会垄断了这项权力，实际上也就掌握了压下案件的权力。
他的表态反映了长期以来的批评：委员会并非总是积极行使刑事投诉权。委员会前官员转赴大型律师事务所任职，也加深了外界对大型企业集团受到优待的观感。这些担忧构成了支持改革的政治理由，但并不能证明任何具体投诉决定存在不当之处。
李在明还质疑拟议的数量限制，并要求官员考虑赋予地方政府直接提出投诉的权利，而不只是允许它们请求委员会提起投诉。
这意味着委员会最初提出的方案与总统倾向的方向之间存在实质差异。前者保留了明确的准入条件，并让委员会继续参与公共机构提出的投诉请求；后者则可能取消更多限制。目前这两种方案都尚未成为法律。
警告针对的不只是人数，更是证据
立法调查处的核心异议是，仅以投诉人数为依据设定门槛，并不一定能检验指控的实质内容。人数众多的团体可能确有共同诉求，但人数本身不能证明企业拥有市场支配力、存在非法协同行为，或满足竞争违法行为的其他构成要件。
因此，立法调查处呼吁制定明确规则，界定投诉范围和提出投诉的要求。其立场是，严重违法行为应受到刑事处罚，但刑事诉讼应是最后手段。
国务会议讨论也暴露出政府内部的担忧。产业通商资源部长金正宽警告称，改革可能导致重复调查并加重企业负担。法务部长郑成浩对检察权和投诉权可能遭滥用表示担忧。中小风险企业部部长韩成淑也表达了对企业负担的顾虑。
针对会上提出的担忧，公平交易委员会主席朱炳圭表示：
我会进一步研究。
重复诉讼的风险与投诉最终能否成立是两回事。在是否存在违法行为尚未作出最终认定前，企业可能就要应对多个机构的问询、聘请法律顾问并提供记录。有关该方案的报道尚未说明，重叠案件将通过何种最终机制进行协调。
小企业也可能同时面临保护与压力
开放投诉渠道可能有助于那些认为自己遭受违法行为侵害、又无法说服委员会推动起诉的小企业。按照拟议门槛，30家企业组成的团体即可直接向调查机关提出指控。
同一渠道也可能给被竞争对手指控的企业带来压力。讨论中提出的担忧包括，投诉可能被用作谈判手段或威胁竞争对手的方式，而不只是为了惩罚经证实的违法行为。
据称，小企业已占委员会卡特尔调查案件的相当大比例，但没有提供具体比例或案件数量。因此，无法准确衡量它们面临的风险，也不能假定扩大投诉制度的主要目标会是大型企业集团。
讨论中提出的建议包括设置严格的投诉条件，并分阶段扩大投诉渠道。这些都是拟议中的保障措施，并非政府最终法案中已确定的内容。它们能否发挥实际作用，取决于能否区分可信指控与试图利用刑事诉讼施加商业压力的行为。
这套46年制度已历经变化
自1980年以来，委员会的权限并非一成不变。随着公共机构逐步获得要求提起投诉的权力，委员会单独作出最终决定的空间有所缩小。当前讨论的焦点是，这一开放范围还应扩大多少。
- 1980年：《垄断规制与公平交易法》确立专属投诉制度。
- 1995年：宪法法院认可该制度的正当性，包括其限制个人过度面临刑事制裁风险的作用。
- 1996年：检察总长获得请求公平交易委员会提起投诉的权限。
- 2013年或2014年：不同报道对审计机关、采购机构和中小企业管理机构获得投诉请求权的时间说法不一。
- 2026年3月31日：公平交易委员会在国务会议上提出改革方案，李在明呼吁进一步开放投诉渠道。
- 2026年内：政府计划向国会提交修正案。
日期差异涉及的是此前一次权限扩大，而非当前提案。2018年一篇学术文章将这项改革的时间记为2013年，另一篇报道则称是在2014年。现有信息无法确定这一差异是否源于立法通过和实施日期不同。
有关3月31日会议地点的报道也不一致：一篇称会议在首尔政府办公楼举行，另一篇则称地点是青瓦台。两者都确认了会议日期、拟议的投诉门槛，以及总统推动赋予地方政府直接提出投诉的权利。
更有限的替代方案聚焦卡特尔
孙永和在2018年发表于第32卷第4期、第225至258页的《商法评论》文章提出了保留、全面废除或部分废除专属投诉要求等选项。文章指出了与当前讨论相关的一项区别：并非所有竞争违法行为都需要同等程度的经济评估。
该文讨论了当时《公平交易法》第66条和第67条规定的起诉前置要求。文章认为，滥用市场支配地位或企业合并等案件可能需要经济分析，才能判定相关行为是否违法。文章提到的条文编号不应被视为现行条文编号的说明。
孙永和认为，特别严重的卡特尔案件可能适合成为专属投诉制度的例外。卡特尔是指企业不再独立竞争，而是协调经营行为，例如商定价格。文章认为，与合法性取决于更复杂市场影响评估的行为相比，这类案件可以区别对待。
文章还提议，对卡特尔处以约相当于相关销售额20%的罚款，并保护自愿披露卡特尔活动的申请者，使其免受刑事投诉。这些属于学术建议，并非2026年改革中已经确认的规定。
这种保护十分重要，因为参与秘密卡特尔的企业可能提供监管机构原本难以取得的证据。孙永和主张，检方与委员会应从举报阶段起密切合作。评估扩大直接投诉权时，也应同时考虑这些激励机制，而不能将其视为孤立的程序改革。
海外比较与其他政策警示
立法调查处指出，其他司法管辖区设有专业机构负责相关工作。日本实行与韩国类似的投诉制度。在美国，司法部负责调查并起诉刑事竞争案件。在英国，起诉参与卡特尔的个人需要得到竞争监管机构或其他相关机构同意。
这些制度并不完全相同，但支持立法调查处的观点：在海外的刑事竞争执法中，专业判断仍发挥作用。仅凭这些比较，无法决定韩国应保留现行模式，还是采取范围更窄的例外机制。
立法调查处也对政府其他经济政策提出质疑。对于5月推出的单只股票杠杆交易所交易基金，该机构询问推出前是否经过充分评估，以及两至三小时的投资者教育是否有效。这类基金旨在取得与单家公司股票挂钩的倍数收益，同时也可能放大亏损。
该机构另指出，韩国增长基金的目标回报率和投资回收条件仍不明确，而计划规模已从150万亿韩元提高至200万亿韩元。这一增幅为50万亿韩元，相当于原规模的三分之一。
崔议员表示，国会研究机构屡次提出警告，政府应据此重新审视是否充分评估了政策的副作用。对于竞争执法，他敦促政府谨慎对待过量投诉以及刑事诉讼给企业带来的负担。
下一项具体步骤是政府计划在2026年内提交法案。现有信息未给出具体提交日期、国会听证会日期或表决日期。仍待敲定的关键细节包括哪些违法行为允许直接投诉、人数门槛是否保留、地方政府将获得何种权限，以及如何处理相互重叠的诉讼程序。
要点
- 立法调查处警告称，仅有300名投诉人并不能证明存在竞争法违法行为。
- 公平交易委员会的提案将允许至少300名公民或30家企业直接提出投诉。
- 投诉请求权将扩大至50个中央机关和243个地方政府。
- 李在明主张赋予地方政府直接提出投诉的权利，并质疑人数限制。
- 政府部长提出了重复调查、企业负担加重以及投诉权遭滥用等担忧。
- 公平交易委员会也在考虑以行政制裁取代部分刑事处罚。
- 政府计划在2026年内提交法案，但最终规则和保障措施仍未确定。
