水危机的影响超出条约暂停本身
《印度河水条约》要求印度和巴基斯坦每日交换河流水文测量数据、水库放水量和运河取水量。条约还规定，只有通过两国政府均予以批准的另一项条约，才能对协议进行修改或终止。如今，这些条款成为争端焦点，双方围绕一条支撑近3亿人口的流域中断了合作。
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2025年4月23日，也就是印度管辖的克什米尔帕哈尔加姆发生袭击、造成26人死亡的次日，印度宣布将1960年签署的协议置于暂停状态。新德里指责与巴基斯坦有关联的武装分子发动袭击。伊斯兰堡否认参与。印度表示，在巴基斯坦停止支持恐怖主义之前，双方合作将继续暂停；巴基斯坦则称，条约没有规定单方面暂停的机制。
眼下的危险未必是印度能够让河流断流。水文学家表示，凭借现有基础设施，这在技术上很难做到。不过，如果无法获取水流和水坝运行信息，巴基斯坦就可能更难为洪水、干旱和灌溉用水短缺做好准备。
气候变化让这些信息更加重要。喜马拉雅冰川正在萎缩，积雪留在地面的时间缩短，季节性水流可能比农民的用水需求更早到来。研究人员对于应当加强现有协议还是另订新约意见不一，但他们提出的方案都指向一个实际要求：水资源管理必须适应不断变化的环境，不能再依赖1960年形成的假设。
因此，这场争端有三个不同方面：条约义务是否继续有效、上游基础设施如何影响下游供水，以及协议能否适应不断变化的河流系统。解决其中一个问题，并不会自动解决其他问题。
协议实际允许什么
《印度河水条约》于1960年9月19日在卡拉奇签署，谈判由世界银行斡旋。条约规定，东部的拉维河、比亚斯河和萨特莱杰河主要由印度使用，西部的印度河、杰赫勒姆河和杰纳布河主要由巴基斯坦使用。条约中的详细例外，与这一总体划分同样重要。
第三条要求印度让西部河流的水流通过，但允许特定的国内、农业、发电和非消耗性用途。非消耗性用途指使用水的同时并未大幅减少水量，例如航运。农业则是单独允许的用途，因为灌溉会消耗水资源。条约关于水电和水库的附件对蓄水作出了限制。
农业条款规定，在印度河流域可额外灌溉的耕地面积为7万英亩，在杰赫勒姆河流域为40万英亩。杰纳布河流域内可灌溉22.5万英亩，其中查谟县的上限为10万英亩；流域以外另可灌溉6000英亩。这些上限还附有关于开发和放水的其他条件。
水电许可同样附带条件。对于附件D涵盖的电站，一般运行规则要求，上游连续7天收到的水量必须在同一时段内向下游输送。每日下泄水量通常须保持在来水量的30%至130%之间，杰纳布河部分特定地点则适用不同规则。
这些条款说明，无论是说印度对西部河流拥有不受限制的控制权，还是说印度完全不得使用这些河流，都有失准确。条约允许开发，但对设计、蓄水和运行作出规定。
从4月袭击到法律僵局
2025年5月10日，印度与巴基斯坦结束了为期4天的军事冲突并达成停火，水资源争端仍在持续。印度外交部长苏杰生表示，在巴基斯坦停止支持恐怖主义之前，条约合作将继续搁置，并要求巴方以“可信且不可逆转的方式”停止支持。
主要进展横跨数年：
- 2022年：世界银行为涉及印度水电项目的争端任命了一名中立专家和一名仲裁法院主席，同时承认并行诉讼存在实际和法律上的困难。
- 2025年4月22日：帕哈尔加姆袭击造成26人死亡。
- 2025年4月23日：印度宣布将条约置于暂停状态。
- 2025年5月10日：停火结束了印度与巴基斯坦之间为期4天的战斗。
- 2025年8月31日：报道称，一项仲裁裁决确认，尽管印度宣布暂停条约，该条约仍然有效。印度不承认该法院拥有管辖权。
条约文本提供了明确依据：第十二条要求两国政府通过正式批准的协议，才能修改或终止条约。巴基斯坦依据这一条款质疑印度的做法。印度则反对仲裁程序，并坚持须满足其安全条件才会恢复合作。
此后，巴基斯坦总理谢里夫在天津提出了条约申诉，呼吁在上海合作组织峰会上尊重双边承诺。这一外交努力并未解决围绕暂停条约或仲裁庭的分歧。
最先缺失的是信息
第六条要求定期交换河流水位站和流量测量数据、水库取水量与放水量，以及几类运河数据。记录须按月传送，最迟不得晚于相关月份结束后的3个月。出于运行需要，可每日或按其他时间间隔请求信息。
这不只是行政文书工作。河流流量测量的是一定时间内流经某处的水量。结合水库和运河信息，管理人员可以辨别水量变化究竟由天气导致，还是由上游蓄水或取水造成。
据报道，印度在宣布暂停条约后的几周内停止了常规水文数据交换和印度河常设委员会会议。新德里政策研究中心的斯里尼瓦斯·乔卡库拉警告说，扣留数据可能使下游供水情况变得不确定。报道还提到，杰纳布河水电水库可能在未提前通知巴基斯坦的情况下冲刷泥沙。这些报道并未说明此类操作发生的频率，也没有证实其实际影响。
冲沙是指放水带走水库中积存的沙子、淤泥等物质。放水时间会影响下游，因为泄水可能同时改变流量和水质。若未收到通知，管理人员调整运行安排的机会就会减少。
常设委员会也是条约下审查条文解释、适用或可能违约问题的首个渠道。第八条要求委员会每年至少召开一次会议，并每5年对河流进行一次全面检查。即使协议另有中立专家和仲裁程序，委员会工作中断仍会削弱日常沟通。
冰川消融正在改变季节节律
苏什米塔·帕塔克于2025年6月11日发表在《科学》杂志上的一篇学术文章介绍了条约谈判者当时未曾预料到的气候压力。文章称，流域人口近3亿，并报告了积雪、冰川和河流水文状况的变化。
国际山地综合发展中心气候科学家阿伦·什雷斯塔表示，按当前排放速度，到本世纪末，兴都库什—喜马拉雅地区气温可能升高最多2.2摄氏度。ICIMOD一项2023年的研究发现，2010年代冰川消失速度比此前十年快65%，到2100年冰川体积可能减少多达三分之二。
斯利那加查谟和克什米尔伊斯兰科学技术大学副校长、水文学与冰川学专家沙基尔·艾哈迈德·罗姆舒报告说，此前连续3年，印度河流域积雪维持时间均低于正常水平。积雪维持时间是指积雪留在地面的时长。积雪时间缩短会改变冬季降水进入河流的时间。
印度河上游河流水量目前在6月至8月达到峰值，恰逢灌溉需求旺季。气温升高以及降雪转为降雨，可能使这一峰值提前。预测显示，随着冰川融化加速，流域流量将在本世纪中叶前后达到峰值，随后随着冰雪储量减少而下降。
这也解释了为何眼下融水增多，并不意味着未来水安全会得到保障。这还意味着，仅看年总水量无法判断作物、水库和城市需要用水时，水是否能及时到达。
得到监测的冰川仅占很小一部分
气候预测存在很大的不确定性。罗姆舒表示，研究人员仅监测印度喜马拉雅地区约3.3万座冰川中的16座，约占0.05%，也就是平均每2000座冰川中只有约1座得到监测。这些数字描述的是印度喜马拉雅地区，并非仅针对印度河流域的冰川清单。
监测站也往往设在海拔较低的地区。什雷斯塔表示，这限制了研究人员对高海拔降雪情况的了解，包括对被称为“西风扰动”的风暴带来的降雪的了解。积雪和冰层上沉积的碎屑与黑碳，也进一步增加了预测融化过程的不确定性。
俄亥俄州立大学地理学家法兹鲁尔·哈克认为，条约管理应根据实际观测到的水流情况作出响应，而不应继续拘泥于历史假设。他指出，有必要采取不同的方式：
我们需要重新审视《印度河水条约》，不再将它视为静态的政治协议，而应视为一项不断演变、与时俱进的环境条约。
他的提议是利用卫星观测和其他测量数据，指导水资源保护措施和水库放水安排。积雪覆盖稀少时，可据此启动短缺应对准备；预测显示水流可能过大时，则可为蓄水或分流决策提供依据。
这会改变管理方式，而不是简单地重新划分河流分配。实现这一做法需要监测资金、各方认可的方法以及共享信息的意愿。仅靠更完善的卫星观测，无法取代各方在水坝和运河运行方面的合作。
水电开发引发另一类技术争端
巴基斯坦提出异议的项目包括330兆瓦的基尚甘加项目和850兆瓦的拉特尔项目。争议焦点之一是调节库容，即为发电而暂时储存的水量，以及项目设计是否符合条约限制。
之所以要区分这些问题，是因为发电并不一定会消耗流经水轮机的水。不过，蓄水和放水安排仍可能影响下游水量到达的时间。因此，条约对电站的设计和运行均作出规定，而非将所有水电项目一概视为无害或禁止。
附件D一般要求印度至少在河道工程开工前6个月提供规定的设计信息。随后，巴基斯坦有3个月时间以不符合条约规定为由提出异议。属于规定类别的技术问题可提交中立专家处理，争端也可通过仲裁等其他机制解决。
印度反对就相关问题同时启动多个程序，也不承认仲裁法院在当前争端中拥有管辖权。巴基斯坦则参与仲裁和中立专家程序。各方对8月裁决的描述不尽相同：有些强调条约继续有效，另有报道还提到对水电工程的限制。这些描述并未证实项目限制的完整范围。
与此同时，预计到2026年12月，查谟和克什米尔的装机水电容量将从3540兆瓦增至超过5164兆瓦，帕卡尔杜尔和基鲁项目即将完工。预计新增容量超过1624兆瓦，增幅约为46%。不过，装机发电容量并不能衡量印度能够截留多少河水。
改革不必从零开始
罗姆舒认为，在政治紧张局势下，由包括中国和阿富汗在内的所有流域国家达成新协议不太可能。他主张加强现有条约，将气候变化、地下水、污染和水量变化等问题纳入应对范围。
条约已有部分条款与这一议程相关。第四条涉及不当污染，并要求在必要时采取合理措施处理污水或工业废水。因此，说协议完全没有涉及污染是不准确的。
第七条确认各方对河流开发具有共同利益，并允许在观测站、气象数据、排水工程和工程项目等方面开展双方同意的合作。该条还要求，如果规划方认为拟议工程会对另一方产生重大影响，就须提前通知并提供相关信息。
这些条款可为改善气候监测和运行协调提供基础，但并不构成一套完善的气候适应体系，也不能保证各方会就新措施达成一致。
伦敦大学学院风险与灾害减缓系副教授丹·海恩斯认为，重新谈判是最有可能的解决途径，同时指出有条件地恢复条约和永久终止条约也是可能结果。他说，如果两国政府重新审视国际河流共享原则，2014年生效的《联合国水道公约》可以作为起点。不过，他认为如此根本性的改造不太可能发生。
伦敦国王学院批判地理学教授达尼什·穆斯塔法主张制定一项纳入克什米尔人及其他利益相关方的新协议。他认为，现有模式造成了生态破坏和渔民生计损失。他提出，东部河流专属权与国际法相冲突；这是学术观点，并非此处所述的一项既有裁决。
巴基斯坦面临依赖与管理的双重压力
巴基斯坦十分之九的人口生活在印度河流域，该国约80%的灌溉农业依赖这一水系。卡拉奇和拉合尔的饮用水也依赖印度河及其支流。
巴基斯坦副总理兼外交部长伊沙克·达尔表示，这一水系关系到巴基斯坦超过2.5亿人的生计。这个全国人口数字与整个流域近3亿人口的估算口径不同。早前报道采用的巴基斯坦人口估值约为2.4亿，因此这些数字不应被视为同一套前后一致的人口数据。
其他报道估算，农业用水几乎占巴基斯坦总用水量的90%，并指出该国储存的季节性降雨和融雪水不足10%。80%和90%这两个数字衡量的并非同一件事：前者指灌溉农业对印度河的依赖程度，后者指农业在总用水量中的占比。
国内灌溉方式和蓄水能力有限会加剧脆弱性，但这些因素并不能决定条约义务是否得到遵守。同样，即便维护条约权利，也不能免除巴基斯坦提高国内水资源利用效率的必要性。
达尔在巴基斯坦驻奥地利使馆与维也纳外交学院主办的国际水资源研讨会上警告称，任何试图削减巴基斯坦水资源分配的行为都会带来后果：
任何试图剥夺巴基斯坦依法分得水资源的做法，都将对地区和平与安全产生严重影响。
阿西夫·阿里·扎尔达里总统此前也在多哈水权申诉期间提出这一问题。有关日内瓦联合国人权理事会会议讨论情况的报道，也将水治理与粮食安全和民生联系起来，但并不能证明理事会就该争端作出了正式决定。
地区考验迫近关键期限
曼彻斯特大学地理学研究员梅赫布布·萨哈纳在一篇曼彻斯特大学分析中，将这场争端置于更广泛的地区紧张局势背景下。南亚人口接近全球四分之一，且高度依赖由喜马拉雅积雪和冰川补给的河流。
2024年8月，洪水影响了孟加拉国近580万人。一些孟加拉国官员指称，印度未作预警便从上游水坝放水。印度否认对此负责，称洪水是由极端降雨和常规运行造成。这场分歧说明，即使各国政府对灾害成因存在争议，可靠信息仍然至关重要。
印度在雅鲁藏布江下游也处于下游位置。这条河流发源于西藏，称为雅鲁藏布藏布江。中国批准在当地建设大型水电项目，使上游透明度成为印度和巴基斯坦共同关切的问题。萨哈纳认为，如果印度河合作遭到削弱，印度在其他河流谈判中的立场也可能受损。
保障孟加拉国最低流量的《恒河水资源条约》将于2026年到期。报道称，与尼泊尔就马哈卡利河和戈西河、与孟加拉国就提斯塔河达成的安排也尚未全面落实。这些协议各不相同，但都面临互信不足和水文条件变化带来的相关压力。
巴基斯坦法律、司法和人权部长阿扎姆·纳齐尔·塔拉尔已就印度暂停条约一事与英国部长斯蒂芬·多蒂交涉。塔拉尔呼吁依据国际法和现有条约框架解决问题。多蒂则将水资源与气候合作同农业、人类安全和防灾准备联系起来。双方同意继续接触。
目前尚无恢复印度河数据交换或启动条约重新谈判的商定日期。明确的未来时间节点包括2026年《恒河水资源条约》到期，以及预计到2026年12月实现的水电装机容量增长。罗姆舒判断，印度在10年或更长时间后可能具备更强的调节河流流量能力；这是一个较长期的情景，并不能证明印度现在就能立即切断对巴基斯坦的供水。
要点
- 2025年4月23日，帕哈尔加姆袭击发生后，印度将《印度河水条约》置于暂停状态。巴基斯坦否认参与袭击，并质疑暂停条约的做法。
- 条约规定，修改或终止须经双方批准，并对印度使用西部河流作出详细限制。
- 河流数据交换中断，即使水流没有大幅减少，也会给水流预测和水资源管理带来直接风险。
- 冰川消融和积雪维持时间缩短可能使季节性流量峰值提前；预计在本世纪中叶前后达到峰值后，供水量将逐步下降。
- 研究人员主张加强监测、实行灵活管理，并改革或取代现有条约。目前尚未商定重新谈判的时间表。
- 水电争端、地区外交和巴基斯坦国内水资源管理，是危机中彼此相关但各自独立的部分。
