碳强度目标的折中
新五年规划的核心，是一个受到全球气候分析人士批评的百分比目标。北京承诺在2026年至2030年间，将单位GDP二氧化碳排放量降低17%，比上一规划期18%的目标略有退步。这一小幅下调掩盖了中国气候政策考量中更显著的转变。
按照年均4.5%至5%的预期经济增速计算，这一目标意味着未来五年中国绝对排放量仍可能上升3%至6%。这一走势未能达到习近平主席2021年作出的承诺：到2030年，将碳强度较2005年水平降低65%。这项承诺是在《巴黎协定》框架下作出的。
让评估更加复杂的是，中国当局在公布规划前不久修订了碳强度计算方法。新定义将水泥和化工生产过程中的排放纳入统计，与传统能源行业的排放一并计算。通过这一统计调整，北京得以宣称上一规划期碳强度下降了17.7%，而早前数据所显示的降幅仅为12.4%。
能源与清洁空气研究中心首席分析师劳里·米尔维尔塔解释说，按照原有方法，中国需要将碳强度降低23%，才能履行国际承诺。新框架则允许排放继续增长。
简单来说，在过去20年、10年乃至5年里，中国一直面临发展与排放之间的冲突：减排要求过严会损害经济增长。碳强度目标是一种折中。
亚洲协会政策研究所中国气候中心主任李硕就北京如何平衡经济扩张与环境保护作出了上述评价。
将能源安全列为战略优先事项
较为宽松的气候目标背后，是正在重塑中国能源政策的一项更紧迫的考量：减少对进口化石燃料的依赖。中国约70%的原油依赖进口，其中相当一部分来自伊朗和委内瑞拉。这些地区近期地缘政治紧张加剧，并面临制裁压力。
近期全球石油市场的波动，包括影响霍尔木兹海峡航运的冲突，暴露出中国能源供应链的脆弱性。五年规划明确提出要加快电气化转型和国内可再生能源发电，以应对这些风险。
绿色和平东亚分部全球政策顾问姚哲将规划对绿色燃料的重视与能源安全担忧直接联系起来。她指出，鉴于全球石油市场动荡，对绿色燃料的强调表明，中国打算进一步降低对进口石油的依赖。
气候能源金融公司主任蒂姆·巴克利指出，当传统供应链受到干扰时，中国等国家将能源独立视为重点，合乎逻辑。这一安全考量解释了为何规划在应对气候问题的同时仍保留煤电能力：在扩大可再生能源的过程中，利用国内化石能源储备发挥稳定作用。
这份文件正式确立了一项被称为“双控转型”的重大政策演变：监管重点从能源消费总量和强度，转向同时控制碳排放强度和碳排放总量。尽管框架提及绝对排放上限，但实施仍被推迟；具有约束力的限制可能要到2027年才会针对纳入全国碳市场的特定行业出台。
以前所未有的规模扩大可再生能源
尽管排放目标有所放宽，中国仍打算继续快速建设清洁能源基础设施。仅2025年，中国新增可再生能源装机容量就达到446吉瓦，超过世界其他国家和地区的新增装机总和。新规划提出，到2035年将非化石能源装机容量翻一番，达到3600吉瓦。
具体目标包括：到2030年将海上风电装机容量扩大至100吉瓦以上，将核电装机容量提高到110吉瓦，并建设100吉瓦抽水蓄能项目。国家电网公司宣布，规划期内将投资4万亿元人民币，建设特高压输电线路，把420吉瓦电力从西部发电基地输送到东部用电中心。
规划提出建设一体化网络，将北方沙漠地区的太阳能电站与沿海制造业中心连接起来，同时建立省级电网之间的互济机制。这些基础设施旨在应对可再生能源占比较高的电力系统面临的主要挑战：在发电量随天气变化时维持电网稳定。
不过，澳大利亚国立大学能源转型研究员约里特·戈森斯指出，太阳能和风能年新增装机约180吉瓦的目标，大约只有中国过去三年实际增速的一半。这表明北京认为这些行业已趋成熟，需要整合巩固，而非进一步刺激。
李硕证实了这一判断。他表示，这些行业已经因投资过度或产能过剩而出现过热。发展仍会继续，但由于行业已趋成熟，规划没有提出额外的政策支持。
煤炭仍占主导地位
规划对煤炭的安排揭示了气候雄心与能源安全之间的矛盾。文件承诺推动煤炭和石油消费达峰，却不再重申习近平主席此前提出的在这一时期逐步减少煤炭使用的承诺。规划既没有对煤炭消费总量设定有约束力的上限，也没有明确电力行业排放何时达峰。
2025年，中国煤炭消费量达到31.7亿吨。规划提出每年仅以清洁替代能源替代3000万吨煤，降幅不足1%。与此同时，当局批准新增煤电装机的速度达到近十年来最高水平，目前约有330吉瓦的项目正在开发中。
规划支持将煤炭转化为液体燃料和化学品。这一高排放工艺旨在降低对进口石油的依赖。戈森斯博士指出，煤化工是一个主要隐忧。虽然该行业在经济中的占比较小，但排放极高，很可能仍是煤炭开采需求的重要来源。
官员们越来越多地将燃煤电厂视为保障电网稳定的设施，而非提供基荷电力的电源。规划强调改造现有设施，使其具备掺烧生物质燃料或绿氨的能力。这可能让这些电厂在用电高峰期间灵活运行，而不是持续运转。
前沿技术与产业转型
除已成规模的太阳能和风能产业外，规划还瞄准绿氢、核聚变和聚光太阳能等新兴技术。规划特别提出延伸绿氢供应链，将其拓展至氨、甲醇和可持续航空燃料领域，为难以电气化的交通运输和工业部门提供能源。
这项举措将建设约100个零碳产业园区和1万公里零碳交通走廊。这些区域将可再生能源直供电与绿氢生产相结合，为高耗能制造业供能。所有新建固定资产投资项目如今都必须通过严格的节能和碳排放评估，方可获批。
电动汽车普及速度持续加快。2025年，纯电动汽车和插电式混合动力汽车合计占新车销量的50%以上。国际能源署预计，到2030年这一比例可能达到80%。尽管石化行业仍将增长，石油需求仍可能比预期更快下降。
中国仍是全球清洁技术的主要供应国，生产全球80%的太阳能组件、70%的锂离子电池和风力涡轮机。据官方媒体报道，过去十年，中国的产业规模推动全球太阳能成本下降逾80%、风能成本下降60%。
中国已经在研发、制造、产能建设和技术改进方面投入巨大，彻底改变了能源系统的潜力。尽管如此，我认为我们还没有看到真正的变化。
蒂姆·巴克利预计，在这一规划期内，澳大利亚和其他进口国将看到中国实验室涌现出新型可再生能源技术。
经济结构调整与增长模式
中国出台五年规划之际，正面临房地产行业持续低迷、人口老龄化和国内消费受限等结构性经济挑战。4.5%至5%的GDP增长目标是35年来最低水平，反映出发展衡量标准正从追求数量转向注重质量。
如今，清洁能源行业占中国经济的11.4%，2025年推动了逾三分之一的GDP增长。若没有这一增长，中国将无法实现经济增速目标。这表明，绿色转型已成为经济战略的核心，而非单纯的环保附加项。
不过，电力需求上升使脱碳工作更加复杂。过去连续五年，电力消费增速都超过GDP增速，2025年用电量超过10万亿千瓦时。近期需求增量中，逾10%来自此前未预料到的领域，包括人工智能数据中心，以及太阳能电池板、电池和电动汽车制造设施。
清华大学能源环境经济研究所副所长滕飞警告称，如果电力需求继续以年均5%的速度增长，而可再生能源发电仍按当前速度扩张，那么仍将需要化石燃料发电提供约2000亿千瓦时的新增电量。他指出，将年均需求增速控制在4%以下，与扩大清洁能源供应同样重要。
全球影响与贸易格局
中国的能源战略对全球气候行动具有举足轻重的影响，其温室气体排放约占全球总量的30%。中国供应全球约70%的风电设备和80%的光伏组件，因此实际上掌握着其他国家脱碳所需供应链的关键部分。
这种主导地位让西方政策制定者陷入两难：既要兼顾脱碳进程，又希望减少对中国制造业的依赖。全球脱碳进展研究所的分析指出，鉴于中国无可比拟的规模和产业整合程度，试图在实现气候目标的同时与中国清洁技术供应链脱钩，所依赖的经济假设值得商榷。
规划明确将中国定位为全球公共产品的提供者，通过南南合作框架，向发展中国家提供价格可负担的清洁能源技术。这一外交表述伴随着“一带一路”绿色发展走廊的持续扩展。
昆士兰大学绿色能源专家王克里斯托夫·内多皮尔表示，如果贸易壁垒仍在可控范围内，澳大利亚等国家可以从中国低成本技术出口中受益。他指出，通过电气化让经济体能够抵御石油供应冲击，无论地缘政治局势如何变化，都有助于降低脆弱性。
未来展望
五年规划确立了高层次的政策方向，具体实施方案将通过预计于2027年出台的行业专项规划逐步落实。这些文件将针对能源行业、电网、可再生能源部署、核能发展和碳排放管理，制定具体目标和投资安排。
中国排放是否已经达峰，分析人士仍存在分歧。能源与清洁空气研究中心的数据显示，自2024年3月以来，与能源相关的二氧化碳排放已连续21个月持平或下降。这表明，在建筑活动减少和可再生能源并网推动下，排放正出现结构性平台期。然而，到2030年前缺少绝对排放上限，也让人不确定北京是否会允许排放在初期反弹，以便在进一步减排前建立更高的基准线。
规划承诺，从2027年起对纳入全国碳市场的特定工业行业实施绝对排放上限，之后可能逐步扩大至整个经济范围。在这些机制启动之前，中国仍需在维持经济增长、保障能源安全，以及成为全球能源转型主要供应国之间谨慎平衡。
作为全球最大的排放国，中国能否在维持产业主导地位的同时扭转排放曲线，将是本十年全球气候政策面临的关键问题。未来几年将揭示，北京押注清洁技术而非严格的排放上限，能否带来实现国际气候目标所需的结构性减排。
要点
- 中国第十五个五年规划（2026—2030年）提出将碳强度降低17%；总排放量仍可能上升3%至6%，且目标低于《巴黎协定》承诺
- 中国计划到2035年将非化石能源装机容量翻一番，达到3600吉瓦，每年需新增约200吉瓦风电和太阳能装机
- 除气候目标外，对能源安全的担忧也影响了战略制定，包括对进口石油的依赖和中东地缘政治紧张局势
- 规划提出推动煤炭和石油消费达峰，而非减少化石燃料使用；规划没有设定排放总量的约束性上限，也未明确电力行业排放达峰时间表
- 新举措包括建设100个零碳产业园区，到2030年发展100吉瓦海上风电、110吉瓦核电，并拓展绿氢和核聚变领域
- 中国继续主导全球清洁技术供应链，生产全球80%的太阳能板和70%的电池及风力涡轮机
- GDP增长目标定为4.5%至5%，为数十年来最低；清洁能源行业如今占中国经济的11%以上
