日本监管机构采取行动针对AI搜索引擎，标志全球监管转向
东京——日本公平交易委员会（JFTC）宣布计划对使用生成式人工智能的搜索引擎展开事实调查，显示政府正日益审视大型科技公司如何使用新闻内容。该委员会认为，科技公司的某些做法，包括未经许可使用媒体机构的新闻报道，可能构成滥用市场支配地位及其他违反《日本反垄断法》的行为。
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这项调查是全球人工智能开发商与新闻出版商持续紧张关系中的一个重要进展。JFTC采取行动之际，各方日益担忧，人工智能搜索引擎抓取内容并将其整理成摘要答案，却不引导用户访问原始来源，也不向出版商支付报酬，正威胁新闻机构的商业模式。
调查对象将包括主要的人工智能搜索引擎提供商，包括美国谷歌有限责任公司（Google LLC）和微软公司（Microsoft Corp.）、初创企业Perplexity AI公司，以及日本的LY公司。调查也可能涉及其他企业，例如提供人工智能聊天机器人服务ChatGPT的美国OpenAI。这些公司处于生成式人工智能系统开发的前沿，相关系统已改变用户在线搜索和获取信息的方式。
了解人工智能搜索引擎
人工智能搜索引擎是传统搜索工具的一项重大演进。传统搜索引擎通常会针对用户查询列出网站链接，而新一代系统能够理解以对话方式提出的问题，并直接给出综合整理后的答案。这项技术利用基于互联网上海量数据训练的大型语言模型，为用户查询生成摘要式回复。
这种方式通常被认为比传统搜索引擎更方便，因为用户无需访问多个网站就能获得更直接的答案。用户可以用自然语言提出复杂问题，并得到综合多个来源信息的全面回复。批评者指出，正是这种便利性，让新闻出版商担忧其商业模式和维持优质新闻报道的能力会受到影响。
ChatGPT和Perplexity等生成式人工智能系统通过摄取互联网上海量文本数据运行，其中包括新闻报道、书籍和其他出版物。随后，它们利用这些训练数据识别模式和关联，从而生成类似人类的答复。批评者认为，尽管这项技术十分复杂，但本质上是在没有适当署名或支付报酬的情况下，重新利用记者和内容创作者的劳动成果。
新闻机构面临的经济威胁
人工智能生成的搜索结果日益普及，对新闻业传统商业模式构成生存威胁。新闻机构的收入主要来自网站广告展示，这依赖用户点击链接阅读完整报道。人工智能生成的新闻摘要若能直接回答用户查询，可能导致这类收入大幅下降，进而威胁专业新闻业的财务可持续性。
问题还在于，大型科技公司往往在搜索和数字广告领域拥有显著的市场力量。当这些公司未经协商许可协议便将人工智能融入搜索引擎时，实际上是在从新闻生态系统中获取价值，却几乎没有回馈内容创作者。批评者认为，这构成滥用市场支配地位，因为成熟平台利用市场力量制定不利于内容创作者的条款。
新闻出版商可能遭受严重影响。行业分析人士指出，如果用户无需访问出版商网站就能从人工智能获得完整答案，新闻机构失去的不仅是广告收入，还有与读者建立关系、推广订阅服务以及展现新闻报道价值的机会。长此以往，这可能削弱调查报道、地方新闻及其他需要大量投入的重要新闻工作的资源。
历史背景：平台主导地位与新闻收入
当前人工智能搜索引擎引发的局面，令人联想到科技平台与新闻出版商此前的紧张关系。2010年代，Facebook等社交媒体平台极大改变了新闻在网上的传播方式。起初，这些平台为出版商带来了大量流量，但后来算法调整，开始优先推荐其他类型内容，导致引荐流量大幅下滑。许多为社交媒体分发而调整运营的新闻机构，在平台改变策略后收入受损。
同样，谷歌在搜索领域的主导地位长期赋予其左右新闻出版商曝光度和收入的巨大影响力。多年来，出版商一直对谷歌的做法表示不满，包括在搜索结果中使用新闻内容摘要，使用户无需点击进入出版商网站便能满足信息需求。转向人工智能生成答案进一步加剧了这一趋势，用户访问原始新闻来源的可能性或将更低。
JFTC以往的调查结果与法律框架
JFTC此次调查并非该委员会首次审视科技平台与新闻媒体之间的关系。2023年，该委员会发布了一份针对新闻媒体的事实调查报告，对平台做法提出了重大关切。报告指出，如果大型科技公司使用新闻报道却不支付费用，或仅支付极低费用，可能构成滥用市场支配地位，违反《日本反垄断法》。
日本反垄断法中的“滥用优势议价地位”概念与此次调查尤其相关。该法律框架禁止拥有显著市场力量的公司向规模较小的交易伙伴强加不公平条款。JFTC已表示，认为人工智能公司未经许可使用新闻内容或提供不充分的补偿，可能属于这一禁令所针对的行为。
日本历来在人工智能和版权问题上采取相对宽松的做法。2019年，日本修订《著作权法》，加入第30条之4，广泛允许为信息分析而摄取和使用受版权保护的作品，包括用于训练人工智能模型。这使日本成为全球对人工智能版权政策最友好的国家之一，甚至允许将受版权保护的材料用于人工智能训练的商业用途。JFTC目前展开的调查表明，即使版权法允许某些用途，反垄断法仍可能对占据主导地位的平台施加义务。
文化厅近期发布的指导方针
日本文化厅（ACA）于2024年1月发布《人工智能与著作权》指导方针草案，并在收到近2.5万条公众意见后进行修订，这令法律环境更加复杂。指导方针明确指出，虽然通常允许使用受版权保护的材料训练人工智能，但也存在重要限制。
指导方针区分了将受版权保护的内容用于“信息分析”与用于欣赏作品所表达的思想和情感。纯粹为了数据分析而摄取内容，可能无需征得同意；但若使用目的是生成被视为受版权保护作品创意表达的内容，包括模仿特定创作者的风格，则可能需要获得许可。
此外，指导方针还涉及对版权持有人的“不当损害”这一概念，即人工智能生成内容与版权持有人的市场相冲突，或妨碍潜在营销渠道的情形。这意味着，即使版权法允许人工智能训练，损害出版商内容变现能力的做法仍可能面临法律挑战。
全球背景：各地均加强类似审查
日本并非唯一审视人工智能搜索引擎及其对新闻出版商影响的国家或地区。在欧洲，人工智能搜索引擎正受到严格审查，欧盟委员会已开始调查谷歌涉嫌违反欧盟竞争法的行为。欧盟还制定了《数字市场法》和《人工智能法》等全面监管框架，以应对其中一些关切。
欧盟委员会依据《数字市场法》将部分大型在线平台认定为“守门人”，并要求其履行特定义务，包括确保公平竞争，不得优待自身服务。这些规定可能有助于应对人工智能搜索引擎引发的部分问题，不过如何将其适用于生成式人工智能仍在研究之中。
美国的监管方式则更为分散。拜登政府时期，联邦贸易委员会（FTC）曾表示将运用现有职权积极监管人工智能，并发出警告称，使用具有歧视性影响的人工智能工具，或对人工智能能力作出缺乏依据的宣称，可能违反《联邦贸易委员会法》。FTC还对利用人工智能技术欺骗或伤害消费者的公司采取了执法行动。
美国目前没有专门全面监管人工智能开发或部署的联邦法律。各州已通过各自的人工智能法规，国会也审议了涉及多个议题的人工智能法案。因此，美国的监管环境呈现拼接式格局，既有州级要求，也有适用于新技术的现行联邦法律。
针对人工智能公司的具体法律行动
除了监管调查，人工智能公司还面临新闻出版商和内容创作者直接提起的法律诉讼。多家新闻机构已提起诉讼，指控人工智能训练数据涉及侵犯版权。《纽约时报》已起诉OpenAI和微软，指控它们侵犯新闻内容版权。这些案件提出了一个根本问题：使用受版权保护的材料训练人工智能模型，是否属于版权法规定的合理使用。
其他法律行动包括艺术家、摄影师和作家提起的诉讼，他们指称自己的作品被用于训练人工智能图像和文本生成器。这些案件要求就过去未经授权使用内容作出赔偿，同时也试图确立保护人工智能时代知识产权的法律先例。案件结果可能会大幅重塑人工智能开发的法律要求。
JFTC调查点名的公司之一、初创企业Perplexity AI也面临具体法律挑战。《芝加哥论坛报》已起诉Perplexity，指控其未经许可使用受版权保护的文章，并绕过付费墙生成内容。《大英百科全书》和《韦氏词典》也已就版权和商标侵权起诉Perplexity。这些案件凸显了人工智能公司未经适当协议便将新闻内容纳入系统所面临的法律风险。
调查对人工智能公司意味着什么
对JFTC调查所针对的人工智能公司而言，这既是眼前的合规挑战，也可能预示着更广泛的监管行动。根据调查结果，公司可能被要求改变商业做法，包括与新闻出版商协商许可协议，或调整人工智能系统呈现信息的方式。
调查也可能影响人工智能公司在全球范围内处理与内容创作者关系的方式。如果日本确立使用新闻内容须获得许可或支付补偿的先例，其他司法管辖区可能会采取类似做法。这可能增加开发和运营人工智能系统的成本，因为公司需要建立许可框架和补偿机制。
一些人工智能公司已经开始与新闻出版商寻求合作。OpenAI已与美联社、Axel Springer等机构达成协议，支付许可费用并提供OpenAI软件试用，以换取访问存档报道、用于训练大型语言模型。这类合作是解决JFTC及其他监管机构所提关切的一种可行模式。
不过，许可工作的规模相当庞大。人工智能模型使用的数据集极为庞大，涵盖数十亿篇文章和其他内容。与可能多达数百万名权利持有人签订许可协议，在行政操作上十分复杂，成本也可能高得难以承受。因此，一些人工智能公司主张广泛适用合理使用豁免，或开发退出机制，让出版商可以阻止其内容被用于训练。
调查对新闻机构意味着什么
对新闻出版商而言，JFTC的调查让他们看到监管机构可能会处理其认为威胁自身生存能力的做法。如果调查促使人工智能公司与出版商协商许可协议或为新闻内容付费，便可能创造新的收入来源，助力新闻业发展。
然而，新闻机构在与规模和资源都远胜自己的大型科技公司谈判时，面临现实挑战。即使监管压力迫使人工智能公司坐上谈判桌，如果没有集体谈判能力或明确公平补偿标准的监管框架，出版商仍可能难以争取有利条款。
一些出版商选择直接提起法律诉讼，而不是等待监管介入。针对人工智能公司的诉讼要求就过去未经授权使用内容作出赔偿。这些法律策略与监管行动相辅相成。
要实现新闻业的长期可持续发展，可能不能只依靠与人工智能公司签订许可协议。行业分析人士指出，即便谈判成功，也未必足以抵消人工智能对新闻商业模式造成的更广泛冲击。出版商可能需要实现收入来源多元化、与受众建立直接联系，并寻找新的方式，在人工智能充斥的信息环境中彰显专业新闻报道的独特价值。
可能结果与时间表
JFTC将当前行动称为“事实调查”，这表明委员会目前处于收集信息阶段，而非准备立即采取执法行动。此类调查通常包括向公司收集数据、分析市场动态，并评估具体做法是否违反现行法律。
调查结束后，FTC预计将报告任何可能违反《反垄断法》的行为，并提出改进建议。这可能促成行政指导、公司自愿承诺遵守规定，或在发现违规行为时采取正式执法行动。目前尚不清楚整个流程需要多长时间，但其他司法管辖区的类似调查通常耗时数月至数年。
调查还预计将评估JFTC在2023年新闻媒体交易报告中已指出的问题取得了哪些改进。该报告警告称，如果占据主导地位的平台运营商利用自身较强的地位造成不利影响，就构成“《反垄断法》所指的滥用优势议价地位”。报告列举的例子包括单方面更改合同条款或设定过低的使用费。
无论具体结果如何，此次调查都表明日本监管机构正密切关注人工智能对新闻市场的影响。即使暂时不采取正式执法行动，审查本身也可能促使公司调整做法，以避免潜在法律风险。
对数字经济的更广泛影响
JFTC的调查是全球重新评估数字平台与内容创作者关系的一部分。人工智能的兴起加剧了多年来不断累积的平台权力疑虑，谷歌、Meta和亚马逊等公司已在数字经济的多个领域占据主导地位。
全球政策制定者正努力思考如何将现有法律框架应用于快速发展的人工智能技术。竞争法、版权法和消费者保护法规均制定于当前一代人工智能系统问世之前，因此人们开始质疑这些法律是否足以应对新挑战，或是否需要更新。
这项调查也凸显了创新与保护现有产业之间的矛盾。人工智能倡导者认为，限制过多的法规可能阻碍技术进步和有益应用。相反，创作者和出版商则表示，如果缺乏充分保护，他们的经济生存能力将受到威胁，数字生态系统中内容的质量和多样性也可能下降。
日本如何化解这些矛盾，可能影响其他国家的做法。作为拥有强大技术实力的主要经济体，日本的监管选择往往具有国际影响力。JFTC依托现有反垄断法，而非另行制定专门针对人工智能的新法规，这种相对平衡的做法可能成为其他面临类似挑战的司法管辖区的参考。
人工智能与新闻业的未来之路
要为人工智能开发商与新闻出版商之间的矛盾找到可持续解决方案，可能需要在法律、技术和商业领域采取多种措施。JFTC的调查等监管行动有助于确立公平规则，但仅靠监管无法为人工智能时代的新闻业建立可持续生态系统。
技术方案也可能发挥作用。一些开发者正探索如何让人工智能系统更好地标注来源，并为原始内容引流，从而使人工智能的激励机制可能与出版商的利益保持一致。关于内容来源和署名的技术标准，有助于确保创作者的作品被人工智能系统使用时获得适当认可和补偿。
商业模式创新同样重要。新闻机构正在探索传统广告和订阅之外的新收入方式，包括会员制、活动、咨询服务和多元化媒体产品。人工智能公司也在开发新的商业模式，未来可能与内容创作者分享收入。
归根结底，人工智能与新闻业建立可持续关系，需要承认双方相互依存。人工智能系统需要高质量训练数据才能有效运行，新闻业也需要可持续的经济模式，才能继续生产为公共讨论提供信息的内容。如何协调双方利益，或将决定人工智能最终会助力还是削弱专业新闻业的未来。
要点
- 日本公平交易委员会已对人工智能搜索引擎使用新闻报道展开调查，目标包括谷歌、微软、Perplexity AI、LY公司，并可能涉及OpenAI。
- 委员会认为，未经许可使用新闻报道可能构成滥用市场支配地位，违反《日本反垄断法》。
- 人工智能搜索引擎利用互联网数据生成摘要式答案，可能减少新闻网站流量，威胁出版商的收入模式。
- 此次调查是在JFTC于2023年发布新闻媒体报告、警告平台做法可能损害出版商之后展开的。
- 日本2019年版权法允许使用受版权保护的材料训练人工智能，但反垄断法仍可能对占据主导地位的平台施加义务。
- 全球各地都在加强类似审查，欧洲监管机构正在调查谷歌，美国监管机构则通过现有法律框架审查人工智能相关做法。
- 多家新闻出版商已起诉人工智能公司，指控其侵犯版权。
- 一些人工智能公司已开始与新闻出版商签订许可协议，但要扩大此类安排的规模仍面临挑战。
- 调查目前处于事实调查阶段，可能的结果包括行政指导或执法行动。
- 调查结果可能影响全球监管人工智能与内容创作者关系的方式。
