进步与衰败的悖论
印度城市呈现出令人费解的矛盾。一方面，印度斥资数千亿美元进行全国性面貌改造，在主要城市中心修建崭新的机场、多车道国道和地铁网络。另一方面，这些城市在全球宜居指数中却接近榜尾，交通拥堵、空气污浊，街头堆满未清理的垃圾。巨额基础设施投入与生活质量不断恶化之间的脱节，近年来已达到临界点，班加罗尔、孟买和德里等地的民众罕见地走上街头抗议，并公开表达对环境持续恶化的不满。一个问题也愈发紧迫：印度强劲的GDP增长为何没有带动破败城市的复兴？
目录
治理缺位是核心问题
印度城市危机的根源，在于一个根本性的历史疏漏。印度宪法起草时提到了向中央和邦政府下放权力，却没有预见到城市会发展得如此庞大，以至于需要单独的治理架构。观察家研究基金会智库杰出研究员拉曼纳特·贾解释说，与其他国家相比，印度的城市治理模式仍然支离破碎、效率低下。
《Wasted》一书作者安库尔·比森在谈及印度卫生问题的历史时说：“管理印度城市的市长和地方议会是国家机构中最弱的一环，也是最接近民众的一环，却被交付了最棘手的问题。”
这与中国形成鲜明对比。在中国，市长拥有相当大的行政权力，可以掌控城市规划、基础设施建设和投资审批。中国实行高度集中的规划模式，国家层面提出有力要求，同时赋予地方政府执行自主权，并依据绩效给予奖惩。大城市市长在共产党最高层委员会中有强大靠山，这些职位也因此成为晋升的重要阶梯。相比之下，在印度，甚至很少有民众能说出自己所在大城市的市长是谁。
1992年，印度通过宪法第74条修正案，试图“最终让城市掌握自己的命运”。地方机构因此获得宪法地位，城市治理也实现了权力下放。然而，许多条款从未得到全面落实。既得利益阻碍官僚和更高层级政府下放权力、增强地方机构的职权。相反，各邦首席部长就像“超级市长”一样，掌握着决策权。
主要城市普遍衰败
这种治理失灵在印度城市各处都有体现。在斋浦尔，数百年历史的建筑被烟草污渍弄脏，还要与争抢空间的汽车修理铺为邻。这座城市的衰败，反映出人们对城市状况无奈而绝望的态度；这种困境不仅困扰斋浦尔，也影响着许多印度城市。
班加罗尔因聚集众多IT公司和初创企业总部，常被称为印度的“硅谷”，但其宜居性已急剧恶化。1951年，该市人口不到100万；到2021年，人口已增至1,276万，目前估计达到1,400万。随着人口增长，人口密度和建筑密度都在上升，导致气温不断升高。2024年，卡纳塔克邦自然灾害监测中心报告称，该市气温已突破40摄氏度，2024年4月30日达到41.8摄氏度。
班加罗尔如今面临严重的饮用水问题。去年夏天，卡纳塔克邦首席部长表示，该市每天缺水5亿升，相当于总需求的五分之一。部分居民不得不依赖价格高昂的运水车。人口增加推高用水需求，导致地下水开采量上升、水位下降，水井也逐渐干涸。
班加罗尔的交通状况已声名狼藉。汤姆汤姆《2023年全球交通拥堵指数》将班加罗尔列为印度交通最拥堵的城市、全球第六拥堵的城市。以平均每小时18公里的速度行驶，行驶10公里需要28分30秒，比2022年多一分钟，表明交通状况进一步恶化。
孟买的坑洼路抗议
金融之都孟买的民众，已针对日益严重的道路坑洼问题举行抗议。漫长的季风季期间，堵塞的下水道将垃圾冲到被淹的道路上。上世纪90年代，这座城市曾公开怀抱着成为另一个上海的梦想，但由于地价高得令人望而却步、保障性住房短缺、人口密度过高以及生活质量下降，这一雄心至今未能实现。
城市内涝造成的经济损失估计每年约达40亿美元。污染相关损失在德里高达GDP的6%。印度主要城市约7%的死亡由空气污染造成。交通拥堵、空气质量差，以及经由受污染的水和空气传播的疾病，造成工作时间损失，使负担进一步加重。
气候危机加剧城市治理失灵
气候变化正在加剧印度的城市挑战。印度有记录以来最热的15年中，有10年发生在过去15年。2024年，新德里连续整整一个月白天气温超过40摄氏度。加上湿度影响，体感温度最高可再升高10摄氏度。这样的高温可能使铁路和电网不堪重负，阻碍出口并迫使工厂停工。
研究人员所说的“热应激”正在印度迅速加剧。近四分之三的劳动力要么在户外工作，要么在几乎没有制冷设备的室内工作。许多人从事非正规就业。一旦因中暑或脱水倒下，他们就会失去赖以生存的收入，也无法为经济增长作出贡献。国际劳工组织估计，到本十年末，热应激将使印度年度生产力减少，相当于损失3,400万个全职工作岗位。
阿努格拉·纳拉扬·马加德医学院热应对部门主任卡姆莱什·库马尔说：“高温会伤害身体的每一个系统。从中枢神经系统到心脏，再到肌肉、肾脏和肝脏，无一不面临风险。”
快速发展的省级城市风险尤为严重：街道尘土飞扬，绿地几乎不存在。儿童和老年人最先受到影响，但健康成年人很快也会遭殃。仅比哈尔邦，2019年的一场热浪就造成至少215人死亡；去年全国大选期间，24小时内有10名选务人员疑似死于中暑。这些数字几乎肯定严重低估了实际情况，因为高温常会加重既有疾病，而最终的死亡原因往往登记为这些疾病。
百万富豪迁出折射更深层危机
城市宜居性危机已发展到引发大量财富外流的地步。近年来，印度百万富豪迁出的现象令人不安地加剧。2023年，28.3万名净资产超过300万美元的印度人离开了印度。到2028年，预计还将有43万人离开，他们的总财富超过400亿美元。科塔克私人银行与安永的一项调查估计，印度22%的超级富豪正在考虑离开。
推动迁移的因素不止一个，城市生活条件不达标是其中的重要原因。海外更好的生活条件吸引着富裕的印度人离开，包括更完善的基础设施、更好的道路、更短的日常通勤时间、更清洁的空气、更整洁的环境、更可靠的市政服务以及更高的安全水平。
印度各大城市都能看到这一后果。孟买、德里、加尔各答、班加罗尔、金奈、海得拉巴、浦那、艾哈迈达巴德、苏拉特、维沙卡帕特南、斋浦尔和勒克瑙集中了印度大部分超级富豪，对全国GDP贡献最大。这些城市虽然也是生活成本最高的城市，但生活成本并非推动迁移的首要因素。真正的问题在于，这些城市的生活质量不断下降。超级富豪一旦离开私宅，就不得不面对周围的现实，包括路面不平、坑洼遍布、环境脏乱、通勤时间长、交通拥堵和空气质量差。
智慧城市计划：愿景与局限
印度于2015年推出“智慧城市计划”，目标宏大。截至2025年7月，已完成7,636个项目，投入资金1.53万亿卢比。18座城市已全面完成所有智慧城市项目，共有100座城市纳入该计划。浦那、苏拉特、瓦多达拉、科印拜陀和乌代布尔等城市已实施多项创新举措，包括智能交通管理系统、物联网垃圾管理系统、一体化指挥控制中心、智慧出行方案、数字化治理平台和智能水务管理。
然而，这些亮眼数字背后隐藏着令人担忧的现实。“智慧城市计划”只应对了印度城市化挑战中的一小部分。该计划仅覆盖100座城市，涉及约30%的印度城市人口。其余70%的城市居民生活在未纳入计划的城市和城镇。
该计划采用混合融资模式，资金来自中央政府、往往投入不足的邦和市政机构、复杂的公私合作项目以及商业贷款，而贷款会给财政薄弱的市政机构带来债务负担。这种支离破碎的融资结构导致项目延期和未能完工。此外，已完成项目的维护经费仍然不足。智能系统需要持续投入资金，用于系统升级、员工培训和运营开支。
也许最关键的是，“智慧城市计划”未能解决印度最贫困城市居民的基本宜居问题。约25%的城市居民生活在贫困线以下，17%的城市家庭居住在贫民窟。该计划受到批评，被指推高房地产价值、推动城市绅士化，并无意间迫使低收入社区搬迁。智慧城市项目往往侧重于高科技监控系统、面向中产阶层的高档公共空间、商业区和科技园区。与此同时，贫民窟居民最迫切的需求仍未得到解决，例如基本卫生设施、饮用水、基础医疗和保障性住房。
印度城市挑战的规模
印度的城市化速度世所罕见。预计到2030年，超过6亿印度人将生活在城市地区。联合国预测，到2050年，印度城市人口将达到9.51亿，构成人类历史上规模最大的城市化浪潮。与此同时，城市地区目前已贡献印度GDP的63%，预计到2030年这一比例将升至75%。
管理这一人口转变，需要新建1.44亿套住房、修建数千公里道路、为不断扩大的居民群体建设供水系统，并完善废弃物处理基础设施。印度目前的基础设施投资平均只有所需水平的一半。这一资金缺口是印度城市未来准备工作中的关键短板。
印度城市化的真实图景，正在较小城市中展开。印度超过70%的城市人口生活在居民不足100万的聚居区。人口在10万至50万之间的中小城市迅速扩张，却缺乏完善的城市规划框架、用于基础设施建设的财政资源，以及市政管理方面的专业技术能力。
基础设施与公共服务失灵
随着越来越多的人涌入，印度的城市基础设施缺口逐年扩大。印度近40%的城市人口受到水资源短缺影响。金奈等城市曾遭遇严重缺水，居民不得不依赖价格高昂的私人运水车。问题不仅在于供水，还涉及输配水、水质和用水效率。许多城市因管道漏水和基础设施薄弱，损失了30%至50%的供水。
交通拥堵每年造成印度城市数十亿卢比的生产力损失和燃料消耗。公共交通系统薄弱，迫使民众依赖私家车，从而造成拥堵和污染。交通拥堵每年使印度损失220亿美元的生产力。交通效率低下导致城市每年损失4%至8%的生产力。许多印度大都市地区的日均通勤时间超过90分钟。
住房是另一项关键挑战。近6,500万印度人住在贫民窟，往往无法获得清洁用水、卫生设施或医疗等基本服务。印度面临全球最严重的住房危机之一，低收入群体受影响尤为突出。印度各城市的贫民窟约有1.2亿人居住，环境极度拥挤，平均人口密度达到每千平方米40人甚至更多，而通常建议的标准为每千平方米8至10人。
尽管城市化持续推进，印度城市仍长期面临供水和卫生问题。约50%的印度城市居民无法获得稳定的全天候供水。许多大都市地区的地下水严重枯竭。水质依然很差，自来水中常见微生物污染。约40%的城市家庭没有接入正规的下水道。大多数城市几乎不存在化粪池污泥管理，未经处理的污水污染地下水和地表水。
城市危机为何持续
研究人员指出，印度城市危机持续存在，主要有六个原因。第一，普遍忽视自然水流规律，金奈、班加罗尔、古鲁格拉姆和孟买都存在这一问题。第二，城市缺少针对道路及相关排水系统的专项一体化规划，往往将二者视为彼此独立的基础设施问题。第三，城市地方机构的财政和技术能力薄弱，主要邦平均职位空缺率达37%，甚至出现一名工程师同时负责多个城镇的情况。
第四，负责道路和排水的机构过多，造成重复建设和职责混乱。德里有9个此类机构，却没有统一的问责机制。第五，缺乏协调一致的区域规划，导致排水系统难以顺畅衔接，也妨碍了城市区域间的交通管理。最后，民众参与不足，使能够增强社区层面韧性的纠正和预防措施迟迟难以落实。
结构性问题之外，严重的数据空白也使情况雪上加霜。印度上一次人口普查是在15年多前进行的，当时记录的城市人口比例为30%。从非正式估算来看，如今印度近半数地区已呈现城市化特征，而下一次人口普查推迟至2026年。安库尔·比森提出疑问：“如果没有关于城市化规模和性质的数据，你甚至要如何开始解决问题？”
城市转型的出路
尽管挑战艰巨，专家和政策制定者仍提出了多条前进路径。建设韧性城市的综合行动计划，应包括在城市地方机构和区域两个层面，为道路及相关服务制定专项一体化规划。实施创新交通管理系统，可以缓解拥堵、缩短通勤时间。及时保护水体并推行雨水收集至关重要。将低洼垃圾堆放区改造为新的水体，并修建环状水道以阻挡外部径流，也是可行策略。
通过一体化指挥控制中心建立预警系统，确保道路和雨水排水沟得到日常维护，并定期对基础设施开展安全和结构审计，都是关键举措。应优先填补人员空缺，减少对外包的过度依赖。还应将员工定期培训制度化，并鼓励公众参与，共同保护人行道、维护水体、遵守雨水收集规定以及维护排水系统。
财政改革仍然至关重要。许多城市地方机构难以实现财政可持续，过度依赖邦政府拨款，自主创收能力有限。改革措施包括建立公平高效的房产税制度、优化城市服务使用费，并发行市政债券为基础设施项目筹资。公私合作可以利用私营部门的效率和资源，同时确保公共监督和问责。
一些专家提出了更为彻底的方案，包括依据特定法律和原则创建由私人运营、以提升生活质量为目标的城市。这些城市将在印度宪法框架内运行，但适用不同于其他地区的市政法律。其运作方式更接近商业企业，而非市政机构，并拥有决定自身职能、筹集收入和安排支出的权力。
认清问题的过程
数据空白以及宪法第74条修正案所确立框架未能落实，反映出印度基层民主正在弱化。专家感到奇怪的是，几年前公众曾因腐败问题群起抗议，如今面对城市状况却没有类似的强烈反应。印度或许需要经历一个自然的“认清问题的过程”，城市状况才会得到显著改善。
安库尔·比森举例说，1858年伦敦发生“大恶臭”事件，促使政府为这座城市修建新的排污系统，也标志着严重霍乱疫情的终结。比森说：“通常只有当这类事件发生、问题达到沸点时，它们才会成为政治议题。”
主要城市居民的挫败感表明，临界点或许正在逼近。在班加罗尔，居民和亿万富豪企业家纷纷公开表达不满，受够了交通堵塞和成堆垃圾。在孟买，民众针对日益严重的道路坑洼问题举行了罕见抗议。在德里一年一度的冬季苦闷中，有毒雾霾使儿童和老年人呼吸困难，医生建议部分人离开这座城市。甚至连足球运动员利昂内尔·梅西的到访，也被球迷反对首都空气质量恶劣的口号所盖过。
坦率地说，印度已经为未来做好了部分准备，但在执行层面准备严重不足。印度拥有愿景、规模和创新能力，欠缺的则是协调一致的城市规划、包容性和长远思维。缺乏宜居性的智慧城市，无法支撑印度的人口和经济雄心。印度的未来，不仅取决于有多少城市变得“智慧”，也取决于有多少城市变得宜居、公平且具备韧性。
要点
- 预计到2050年，印度城市人口将达到8.14亿，带来巨大的基础设施挑战
- 城市危机的根源是治理缺位；地方机构权力薄弱，远不及中国的市长
- 班加罗尔人口从1951年的790,308人增至如今的1,400万，面临严重缺水问题，交通拥堵程度居印度之首
- 2023年有28.3万名印度高净值人士离开印度，到2028年可能还会有43万人离开，原因是生活质量下降
- “智慧城市计划”仅覆盖100座城市，涉及30%的城市人口
- 污染损失相当于德里GDP的6%；印度主要城市7%的死亡由空气污染造成
- 40%的城市人口受到水资源短缺影响，许多城市因管道漏水损失30%至50%的供水
- 1.2亿人生活在贫民窟，平均人口密度达到每千平方米40人以上
- 交通拥堵每年使印度损失220亿美元的生产力
- 预计到本十年末，热应激将使印度的生产力损失相当于3,400万个全职工作岗位
