为何外籍劳动力无法扭转人口减少
韩国正在招募更多外籍劳动者，以维持农场运转、保障装配线生产，并填补护理机构的轮班岗位。韩国国会预算处的一项最新分析指出，这一策略可以减缓许多地区的人口减少，但无法扭转全国人口萎缩的趋势。数据说明了原因。2024年，外国居民达到258万人，占总人口的比例升至约5%，高于2015年的3.4%。同期，不包括非公民的居民登记人口在2019年达到约5185万人的峰值，随后减少了约63万人。如今，大多数地方政府辖区的外国居民人数都比五年前有所增加，其中包括当地青年人口已降至历史低位的农村郡县。
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这项研究的核心结论十分明确：外籍劳动力支撑了生产，也帮助地方服务业维持运转，但新增家庭、出生人口和持续消费都不足以改变全国人口走势。韩国已进入超高龄社会，65岁及以上人口占比超过20%。根据近期估算，韩国生育率约为每名女性生育0.7个孩子，处于全球最低水平之列。增加短期或轮换制劳动者，无法抵消这种人口变化。按国际标准衡量，外国人占韩国人口的比例也相对较低，而且许多签证都是临时签证，转为定居的途径有限。因此，移民更像是缓解劳动力供给压力的安全阀，而非扭转人口走势的转折点。
韩国各地外国人口如何变化
外国人口正逐步扩展到首尔都市圈以外地区。2019年至2024年间，229个地方政府辖区中有211个的外国居民人数有所增加。首尔、仁川和京畿道以外地区的外国居民占比从40.6%升至43.3%。这一变化在政府划定的消亡风险地区尤为明显；在这些地区，65岁及以上人口至少是20至39岁女性人数的两倍。在130个此类地区中，自2019年以来有35个地区的外国居民人数增幅超过50%。这些新来者有助于维持当地劳动力供给，也让商店、公交和诊所得以继续运营。
许多农村郡县眼看着学龄儿童入学人数减少、服务提供者离开，当地劳动年龄人口也在持续萎缩。来自海外的新移民可以支撑基本需求。农业合作社得以在收获季找到采摘工人。小型工厂可以避免停产。当地商户也迎来更多顾客。预算处的报告肯定了这些贡献，同时提醒，如果经济的核心动力持续减弱，这些贡献并不能保证地方实现长期复兴。
什么是消亡风险指数？
政策制定者用一个简单指标追踪人口年龄结构：如果65岁及以上人口至少是20多岁和30多岁女性人数的两倍，该地区未来许多年都将面临严重的出生人口不足。这个指标反映了人口老龄化的程度，以及潜在生育人群的萎缩。达到这一门槛的地区往往难以维持学校运转，也难以留住专科医疗服务。外籍劳动者可以减缓人口减少，但要稳定年龄结构，还需要永久定居的家庭和稳定的工作。
政府政策转向移民
如今，移民政策的目标是支撑地区经济，而不只是填补紧急劳动力缺口。韩国法务部于2022年推出按地区需求设计的F 2 R签证，以回应地方劳动力需求。政府《移民政策基本计划》提出了与外来人口相关的经济和区域发展目标。政策方向十分明确：相关项目将根据各地的实际需求，以及哪些行业无法招到本地求职者来设计。
护理行业就是一个例子。韩国65岁及以上人口超过1000万后，跨入超高龄社会。为应对这一情况，政府于2024年向韩国大学的外国毕业生开放老年护理岗位，指定24所大学培训外籍护理人员，并计划于2026年至2027年开展试点项目。其目标是培养一批受过培训的护理人员，为各道的医院、长期护理中心和居家服务提供支持。
即便采取了这些措施，外籍劳动者仍主要集中在技能要求较低的岗位。2024年，约54.7万人持有就业签证。其中约15.6%被归为技术人员，约84.3%从事低技能工作。大城市的技术人员占比往往更高。在大都市圈以外，大多数雇主依赖初级岗位或体力劳动者。这种人员构成能够支撑当前生产，却无助于提升技术能力或带动新投资。
为何临时劳动者对地方的影响有限
短期劳动者有助于稳定农业和制造业产出。他们带着明确目的前来，往往是为了赚钱并汇款回国。许多人消费谨慎，合同到期后便返回原居地。这限制了当地零售活动、入学人数和住房流转。即使工作场所十分繁忙，地方税收也会受到影响。韩国国会预算处的报告指出，这种模式可以让工厂或农场继续运转，却无法催生新一代家庭，也不能推动经济基础多元化。
产业结构也带来了阻力。中小企业很难招到年轻韩国人从事艰苦、低薪的工作。许多企业依赖就业许可制，按照严格的岗位流动和居留期限规定从海外招工。一项商界团体近期开展的调查发现，在员工人数至少为50人的中小企业中，约94%已经雇用了外国劳动者，大多数企业计划维持或增加外籍员工人数。这反映出劳动力需求持续存在，也说明外籍招聘已成为某些难以提高生产率或工资水平的行业的稳定器。
关于韩国劳动力市场的学术研究显示，外籍劳动力的影响不一。在某些领域，外籍劳动者可能压低工资或取代本地劳动者；在其他情况下，岗位分层和由此带动的投资可能会减弱这些影响。研究人员还认为，配额制度应考虑人口和产业的长期趋势；随着居留时间延长，短期移民这一最初原则正逐渐难以为继。不过，如果没有更明确的高技能人才引进和家庭定居渠道，移民对创新、创业和地方消费的带动作用仍然有限。
技术人才、留学生与不同的战略
一种更有望带来较大收益的做法，是欢迎更多可能定居、消费并发展职业生涯的技术人才毕业生和专业人士。韩国商工会议所近期与由一名高丽大学经济学家领衔的研究团队共同开展的一项研究估算，如果韩国额外接纳100万名外国大学毕业生，国内生产总值可能提高约6%。该分析使用了2012年至2023年的地区数据，发现劳动力中外国毕业生占比与人均产出之间存在正相关关系。其经济逻辑很直接：技术人才通常收入更高，在当地消费更多，也能帮助企业向价值链高端攀升。
考虑到韩国的规模和收入水平，该国的高技能外籍劳动者仍然不多。韩国政府数据显示，2023年约有6.86万人持有专业工作签证，例如E1教授签证或E7特定活动签证。2024年，在读外国研究生不到5.5万人。这使人才输送渠道相当有限。韩国商工会议所的报告提出，应采取措施提高定居吸引力，包括改善学校和医疗服务、为家庭提供可预期的签证规定，以及打造有助于新来者迅速融入的社区。
韩国商工会议所产业创新部门负责人李钟明表示，目标是打造让人才从第一天起就能蓬勃发展、作出贡献的地方。该协会在介绍他的观点时指出，适宜定居的城市将提升韩国在全球人才竞争中的竞争力。
现在是时候打造具有国际竞争力的城市，帮助外国专业人士迅速定居并为经济增长作出贡献。
国内劳动力市场的难题
随着本国劳动力萎缩，仅靠移民无法填补缺口。韩国开发研究院的政策研究指出，国内人才尚未得到充分利用。老年劳动者、残障人士和许多女性面临各种障碍，导致他们难以参与就业，或只能从事兼职和不稳定的工作。韩国开发研究院建议分阶段采取措施。近期政策应优先提高生产率，并有选择地从海外引进人才；中期改革应减少招聘和职业发展中的僵化限制；长期投资则应着眼于教育、技能培养、性别包容和社会融合。
年龄歧视也削弱了劳动力供给。一份近期的人权报告指出，按年龄设定的就业规则、普遍存在的强制退休制度和再就业做法，迫使许多60多岁的韩国人从事低薪工作。人口老龄化之际，这进一步削弱了收入、消费能力和税基。该报告老年人权利高级研究员布里奇特·斯利普概括了这一问题。
他们剥夺老年劳动者继续从事原有工作的机会，降低他们的薪酬，把他们推入薪酬更低、缺乏保障的工作，仅仅因为他们的年龄。
解决这些国内制约因素，能让移民政策发挥更大作用。如果老年人可以延长职业生涯，如果父母能获得可靠的托育服务，如果职业生涯中期的劳动者能够转向增长行业重新培训，那么外籍招聘就能补充更坚实的基础，而不是取代它。
日本和其他相近国家的经验
日本和韩国都面临人口老龄化压力，民众对移民持谨慎态度，签证体系也经过数十年发展而变得复杂。两国都扩大了临时劳工渠道，以维持工厂和服务行业的人员配置，同时为专业人士和归国族裔人士设立了范围有限的签证类别。这形成了一套多层级移民制度，不同签证类型对应的权利各异，许多移民的长期定居仍受到限制。
日本目前正在修订关键项目，从纯粹的轮换用工转向留住劳动者。日本计划于2027年以“就业技能开发计划”取代长期受到批评的“技能实习计划”。这一渠道将成为通往“特定技能”制度的桥梁；通过语言和技能考试的人可获得更稳定的就业机会，并有望长期居留。其目标是通过为有意愿的劳动者提供更好的保障和流动机会，在护理、建筑、餐饮服务和制造等行业打造可持续的劳动力队伍。韩国的就业许可制规范了中小企业的招聘，但没有提供明确的定居途径。两国的差异表明，韩国可以增设晋升渠道，让有能力的劳动者逐步提升技能，并转为更稳定的身份。
怎样才算取得成效
要持久应对人口减少，既要推进国内改革，也要更明确地调整韩国鼓励何种移民。具体而言，就是提高高技能人才的占比，改善留学生签证转为就业签证的衔接机制，为作出贡献的人畅通永久居留途径，并鼓励家庭在首尔以外有就业机会的地区定居。这也意味着要解决国内阻碍就业参与、或迫使有经验的劳动者退出劳动力市场的问题。
定居与人数同样重要。当劳动者带着家人前来、让子女入读当地学校并购置住房时，他们便能扎根社区。零售和服务需求也会自然增长，地方税收随之增加。政府官员应投资建设能够回应各地需求的融合服务，包括与就业相结合的语言课程、资历认证，以及支持新来者创办小型企业。
产业政策和移民政策必须相互促进。瞄准先进制造业、清洁能源或生物医药产业集群的地区，如果没有合适的技术人员、工程师和管理人员，就无法激发增长。将企业投资审批与招聘、留用专业人才的具体计划挂钩，有助于推动首都圈以外地区发展。大学可以与雇主合作，让国际学生为特定岗位做好准备，并帮助他们顺利进入劳动力市场。
最后，政策调整的速度取决于数据和治理能力。更及时的劳动力短缺数据、更严格的招聘行为监管，以及定期调整配额，都有助于减少瓶颈。可以通过提供激励，支持地方政府打造适宜定居的环境，并将资金与毕业生留任率、工资增长和临时身份转为更稳定身份的劳动者占比等成果挂钩。
要点
- 2024年外国居民人数增至258万人，约占总人口的5%；与此同时，本国居民登记人口自2019年以来减少了约63万人。
- 大多数地方政府辖区的外国人口都有所增加；在130个消亡风险地区中，有35个自2019年以来的增幅超过50%。
- 政府如今将移民与区域发展相结合，包括推出按地区需求设计的F 2 R签证，以及计划于2026年至2027年开展护理人员培训试点。
- 就业签证持有者中约15.6%属于技术人员，其余大多集中在低技能岗位，这些岗位能稳定产出，却无法推动产业升级。
- 商界团体和研究人员认为，吸引并留住更多技术人才毕业生可以带动经济增长；一项估算指出，如果100万名外国毕业生在韩国定居并就业，国内生产总值可能提高6%。
- 消除年龄歧视、改善托育服务并提高劳动力市场灵活性的国内改革至关重要，既能提高就业参与率，也能让移民成为补充，而非替代。
