韩国2035年气候目标之争
韩国提出了2035年下一轮气候承诺的两个备选方案，一项事关重大的决策由此拉开序幕，并将带来国内、法律和贸易方面的影响。政府正在权衡两种目标：与2018年相比，将温室气体排放削减50%至60%，或削减53%至60%。最终方案将提交内阁和总统碳中和与绿色增长委员会审议，然后递交联合国。这些数字凸显了任务的艰巨。2018年排放量为7.423亿公吨。削减50%意味着到2035年降至约3.712亿吨；削减60%则意味着降至约2.969亿吨。该国去年排放量估计为6.916亿吨，未来十年的减排路径将十分陡峭。新计划建立在2021年提出的现有承诺之上，即到2030年减排40%，但这一目标已被证明难以实现。
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这一公告引发了各方批评。环保团体认为，目标区间的下限不符合《巴黎协定》和首次全球盘点所体现的科学标准与公平原则。他们要求到2035年减排至少61%，称这一水平符合将升温控制在1.5摄氏度以内的目标。行业团体则认为，即便是40%高段的目标也难以实现，并警告称，如果政策与资金不能同步到位，可能带来成本上升、供应链承压和就业风险。政府选择设定一个区间，以反映不确定性和不同意见，但一些人担心，这最终会导致下限成为事实上的目标。这一选择将决定韩国如何应对下一轮电力行业改革、产业转型、交通电气化和清洁技术投资。
政府具体提出了什么？
官员公布了2035年国家自主贡献的两个备选方案。这是《巴黎协定》框架下正式的气候计划。其中一项承诺到2035年较2018年减排50%至60%；另一项则将下限略微提高至53%，上限仍为60%。政府称，两种方案的上限均具有挑战性，但如果技术部署提速、配套政策及时落地，仍有可能实现。政府还分享了国家目标的行业分摊构想，包括电力系统大幅减排、交通领域适度减排，以及考虑到全球竞争压力和技术成熟度后，对重工业设定幅度较小的减排目标。
初步行业路径显示，电力行业将在早期承担最大的减排任务。听证会上流传的草案数据显示，到2035年，电力行业减排幅度约为69%至75%；交通领域需大幅减排50%至60%出头；工业领域的减排力度则较小，约为20%中段至高段。计划设想扩大可再生能源使用、加快电网建设、推广电动汽车和氢能汽车，并有针对性地投资减排技术和能效提升。政府还指出，一些经济体在下一轮气候承诺中采用了目标区间，并认为这种做法有助于应对不确定性，同时维持总体雄心水平。
环境部长金成焕表示，设定目标区间有助于平衡社会各界的不同意见，同时推动经济在本世纪中叶前实现净零排放。
我们以区间而非单一目标的形式提出方案，是为了在民间团体与产业界之间寻求平衡。
他还强调了紧迫性，并指出当前排放水平与2035年减排路径之间存在差距。
未来十年，我们必须削减的温室气体排放量，是迄今减排量的三到四倍。我们要认识到，剩下的十年是关乎生存的黄金时间，并加快所有行业的重大转型。
为何环保人士认为目标力度不足
民间社会联盟认为，政府计划设定的下限与当前科学认识和国际法要求不符。2023年首次全球盘点得出结论：要让将升温控制在1.5摄氏度以内仍有可能，全球必须在2035年前将温室气体净排放量较2019年削减约60%。韩国属于高收入经济体，在经合组织成员中历史排放和当前排放均较高，国内团体因此表示，按照公平原则，韩国应承担高于全球平均水平的减排责任。包括韩国环境运动联合会在内的环保组织呼吁，到2035年较2018年减排至少61%；一些倡议方案则提出减排65%。
法律层面的进展进一步强化了他们的论据。2024年8月，韩国宪法法院确认，公民享有免受气候危机影响的宪法权利，并裁定2030年计划不足以保障基本权利，要求政府制定符合科学依据和公平原则的目标。国际层面上，国际法院在2025年的咨询意见中指出，各国依据国际法设定气候承诺的自由裁量空间有限。意见解释称，如果承诺未能在符合1.5摄氏度目标的前提下尽可能雄心勃勃，就可能构成国际不法行为。环保人士认为，减排下限低于60%可能无法达到国内宪法标准和新的国际基准。他们还警告称，采用目标区间会让目标向下限滑落，削弱问责力度，也降低对投资者和地方政府的明确性。
为何行业界警告计划不切实际
汽车、钢铁、石化及跨行业商业团体呼吁谨慎行事。行业协会认为，现有减排进程已经落后于2030年承诺；如果没有详细路线图、资金支持和监管改革，到2035年再迈出一大步，可能危及生产和就业。汽车行业团体尤其关注相关方案所包含的交通电气化规模。行业内部流传的预测估计，要实现2035年减排50%中段的目标，到2030年累计注册的零排放汽车将接近950万辆，约占全国汽车总量的三分之一。他们指出，近年来国内电动汽车销量增速放缓，充电网络、电网接入和车队更新周期都跟不上模型设想的步伐。
钢铁和石化企业则指出技术限制和全球竞争压力。高炉炼钢本身碳排放密集；虽然氢基直接还原铁和电弧炉等清洁替代技术不断发展，但产能调整需要时间和资金。行业团体要求政府提供明确的行业指引、可预期的时间表和更有力的政策工具，包括税收抵免、优惠融资、加快清洁能源和基础设施项目审批，以及支持能够验证新工艺规模化应用的早期项目。他们还担忧贸易风险。向欧盟供货的企业将面临碳边境调节机制，该机制自2026年起将根据进口产品的隐含排放征收费用。企业担心，在敏感时期，如果缺乏支持却比竞争对手转型更快，利润率可能受到侵蚀。
一名高级商界官员谈及气候目标与竞争力之间的平衡时，敦促政府把握好转型速度。
没有必要抢在别人前面，承受环境监管带来的逆风。我们需要调整步伐。
到2035年减排60%至61%在技术上可行吗？
近期建模结果显示，如果韩国优先采用成熟技术、加快清洁电力发展并注重能效提升，到2035年实现全经济范围减排60%至61%在技术上可行。由“气候解决方案”组织与马里兰大学等合作开展的一项全球变化分析模型联合研究发现，采用以成熟方案为核心的保守路径，到2035年减排61%可以实现。该情景包括逐步淘汰煤电、不再新建液化天然气发电设施、快速扩大太阳能和风能并配套储能、推动交通电气化，以及减少高炉炼钢。研究有意尽量避免依赖大规模碳捕集、电力行业掺烧氢气或掺烧氨等不确定性较高的技术。
另一项采用综合模型的评估研究了韩国现行政策和一揽子更具雄心的措施。研究结论认为，现行政策到2035年可能只能实现较2018年减排约30%中段的水平，低于2030年承诺。若实施强化政策方案，则有望减排约60%，无需依赖国际抵消额度。主要驱动因素包括加快海上风电部署、明确逐步淘汰煤炭、限制延长高炉产能使用年限，以及提高建筑能效和电气化标准。
这些研究提出的关键措施包括：
- 到2035年全面关停燃煤电厂，并取消拟议中的新增燃气发电产能，同时快速扩大太阳能、风能和储能。
- 大力投资电网，接入可再生能源、加快并网审批，并通过需求响应和储能管理发电波动。
- 推动钢铁生产从高炉转向使用废钢的电弧炉；在废钢有限的情况下，启动氢基直接还原铁试点，并通过公共采购政策为低碳钢创造市场。
- 推动轻型汽车、公交车和配送车队电气化，同时建设充电基础设施、设定车队目标，并为仍在使用的燃油车型制定燃油效率标准。
- 强化建筑规范，并为住宅和商业建筑深度改造及安装热泵提供激励，以削减天然气需求和峰值负荷。
- 完善排放交易体系和碳定价机制，以最低成本推动减排，并为工人和社区转型提供资金支持。
这些路径并不依赖尚未验证的技术，而是依托已在多个市场应用的成熟设备和政策工具。挑战在于转型速度、协同配合和落实的可信度。
影响目标制定的法律与外交背景
韩国制定2035年目标之际，气候行动面临的法律和外交约束正不断加强。根据《巴黎协定》，各国必须提交2035年新气候计划或更新后的计划，并以首次全球盘点为依据。全球盘点呼吁到2035年大幅减排、迅速调整电力行业结构，并显著扩大可再生能源和能效投资。国际法院在2025年的咨询意见中进一步指出，各国依据国际法负有防止严重气候损害的义务；根据1.5摄氏度目标和各国能力，气候承诺必须尽可能雄心勃勃。意见警告称，力度不足的承诺可能违反法律义务，并引发对其他国家的责任。
在国内，宪法法院2024年的裁决确认公民享有免受气候危机影响的权利，并批评2030年计划未能符合科学要求和公平分担负担的原则。立法者目前正在推动为2031年至2049年制定国家减排路径，该路径必须与2035年目标相匹配或更为严格，并提供可预期的年度里程碑。这些变化提高了政府决策的法律风险。设定符合1.5摄氏度目标和公平原则的下限，有助于降低诉讼风险。批评人士称，若下限较低，可能引发国内诉讼和国际审查。
贸易和竞争力也影响着这一决策。欧盟正分阶段实施碳边境收费。全球买家优先选择低碳供应链，涉及电池、钢铁和造船等韩国希望发展的行业。明确配套政策、可信度高的强目标可以吸引私人资本，拓展出口机会。近期针对韩国企业领袖开展的民调显示，广泛支持在十年内快速转向以可再生能源为基础的电力系统，这表明许多企业认为清洁电力既是环境目标，也是竞争策略。
关键行业需要作出哪些改变
要把总体目标转化为可信的落实方案，电力、工业、交通和建筑领域都需要采取具体行动。政府已提出初步构想，独立研究则列出了切实可行的步骤，既使用成熟技术，也避免过度依赖不确定的解决方案。
电力
实现大幅减排的基石是清洁电网。煤电关停需要有约束力的时间表，并为煤炭社区的公正转型提供融资工具。如果目标是避免形成长期依赖并实现2035年减排路径，就需要重新评估新建燃气项目。太阳能和风能新增装机必须比现行计划更快增长，并配套电池储能和需求侧灵活性，使电力系统能够消纳高比例的波动性发电。审批和土地使用规则是主要瓶颈。要达到全国减排60%所要求的转型速度，必须加快审批、完善社区利益共享机制并升级输电网络。
工业
重工业在韩国二氧化碳排放中占很大比重。钢铁生产商可以扩大以废钢为原料的电弧炉产能，并在废钢有限的情况下规划氢基直接还原铁，同时通过政府采购推动低碳材料应用。化工生产商可以推进热能电气化、提高能效并重新设计生产流程。政府可通过贷款担保和差价合约，为首批示范项目分担风险，弥补清洁产品的价格差距。
交通
汽车、公交车和配送车队电气化，是实现减排60%至61%的模型路径中的关键环节。这意味着扩大国内充电设施建设，提升车库和公寓楼的电网接入能力，并通过明确的车队要求和激励措施加快车辆更新。混合动力车等过渡性措施有助于减少燃油消耗，但从长远看，到2035年前，零排放汽车必须在新车销量中占据较大比例。城市规划、公共交通和物流效率提升，还可带来额外的出行与货运减排，减轻车辆销售目标的压力。
建筑与城市
提高新建建筑的能效标准、加快既有建筑改造并广泛采用热泵，可以削减天然气需求和峰值负荷。城市可以发挥引领作用，通过公共采购、区域能源系统和建筑能效标准推动投资，并带动高效设备供应链发展。这些措施能够降低整体能源需求，促进可再生能源并网，从而助力电力和工业转型。
后续流程及关注重点
政府计划在总统委员会和内阁审议后敲定2035年目标，再提交联合国气候秘书处。公众听证程序正在进行，预计很快将在减排下限为50%和53%之间作出最终选择。该目标将影响明年出台的行业计划，包括更新电力供应计划和交通路线图。预计国会也将立法制定2031年至2049年的排放路径，使之与新的2035年承诺相衔接。
有几个信号将显示目标在实际执行中的可信度。第一是下限。设定53%的下限并配套有力的行业路线图，比设定50%的下限更能传递坚定信号。第二是电力行业时间表。有约束力的煤电关停计划、停止新增燃气发电产能以及电网投资公告，都将体现落实目标的决心。第三是交通政策细节。消费税、车队要求、充电设施资金支持，以及针对公交车和卡车的规定，将决定交通电气化能否扩大规模。第四是对行业的支持。新的融资工具、采购标准和排放交易改革可以推动项目从规划走向开工。最后是透明度。年度预算、进度看板和应急预案有助于经济遭遇冲击时让国家继续沿着目标前进。
要点速览
- 政府提出两个2035年备选方案：较2018年排放量削减50%至60%，或削减53%至60%。
- 2018年排放量为7.423亿吨，2023年约为6.916亿吨。减排50%意味着到2035年排放量约为3.712亿吨；减排60%则约为2.969亿吨。
- 环保团体呼吁到2035年至少减排61%，理由是全球盘点的要求，以及高收入排放国应承担公平责任。
- 行业团体警告称，如果没有详细的行业计划、资金支持和监管改革，目标将不切实际。
- 部长金成焕称，目标区间有助于平衡各方意见，并呼吁所有行业加快行动。
- 模型显示，依靠成熟措施可以实现减排60%至61%，包括逐步淘汰煤炭、不再新增燃气发电、发展可再生能源和储能、推动产业转型及交通电气化。
- 宪法法院2024年的裁决和国际法院的咨询意见，都推动各国制定符合科学依据、公平且雄心勃勃的气候承诺。
- 欧盟碳边境收费等贸易压力，进一步推动低碳出口和清洁电力发展。
- 后续步骤包括内阁批准并提交联合国，随后制定行业路线图，并立法确立2031年至2049年的减排路径。
- 值得关注的信号包括最终减排下限、电力行业时间表、交通政策细节、行业融资工具和透明的进度追踪。
