影响全球的全面行动
6月下旬，身着军装的士兵走进婆罗洲的油棕种植园，竖起政府告示牌，并宣布土地归国家管控。梅拉蒂·汉贾利潘种植园出现的这一幕，标志着一场迅速展开的行动拉开序幕，触及全球最大棕榈油生产国的核心领域。官方称，约370万公顷私人种植园已被接管。其中近一半已移交给新成立的国有企业阿格里纳斯棕榈努桑塔拉公司，使其按土地面积成为全球最大的棕榈油土地持有者。总统府已下令全面审查特许经营权的合法性，约500万公顷土地、约占印尼油棕种植面积的30%，正接受审查。其中大部分土地可能转交给阿格里纳斯。
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印尼供应全球一半以上的棕榈油，每年出口额接近300亿美元。此次整顿正值食用油市场供应已趋紧之际，因为印尼正将越来越多的毛棕榈油用于生产生物柴油。企业管理者表示，他们已削减被认为有可能遭接管地区的化肥使用量和日常维护支出。此举短期内能保住现金，却会在数月内导致产量下降。没有大型生产商公开质疑这些接管行动。高管们称当前氛围令人恐惧，并要求不具名，这表明局势已变得多么敏感。
接管规模有多大
土地转移涉及知名企业和规模较小的经营者。截至9月，阿格里纳斯已监管约150万公顷土地，目标是到2029年管理300万公顷。这场行动几乎波及供应链的每个环节，从田间工人和小农合作社，到加工厂和炼油厂。若将农场劳工、加工、物流和相关服务人员计算在内，棕榈油产业在印尼支撑着约1600万个就业岗位。梅拉蒂·汉贾利潘的产量在由国家接管后已大幅下滑，显示突然交接可能带来的运营压力。
总统府将这项行动定性为反腐败举措，也是对土地法规迟来已久的执行。由军人、警察和检察官组成的工作组，正优先处理位于国家划定森林区域内的种植园。与此同时，阿格里纳斯被赋予生产棕榈基柴油、并在国内食用油市场占据重要地位的任务。这些目标让一家成立不久、直到今年才开始涉足棕榈油经营的企业，同时承担商业和政策职能。
阿格里纳斯是谁？能否经营这些种植园？
阿格里纳斯棕榈努桑塔拉公司于2024年1月成立。公司由一名前特种部队指挥官担任负责人，直到今年都没有经营棕榈油种植园的经验。3月，政府指定阿格里纳斯接管被查封资产并协调棕榈油业务。截至9月，尽管公司仍在建立基础管理体系，其监管的土地储备已超过印尼任何一家私人集团。这种迅速交接令种植商和贸易商担忧，他们表示油棕是一种管理要求很高的作物。采收、施肥、修枝、病虫害防治和加工厂维护都必须严格按计划进行。一旦疏于管理，棕果串重量和出油率很快就会下降。据当地管理人员称，梅拉蒂·汉贾利潘这处占地106公顷的种植园，在经营权归属变得不确定后，月产量从约100吨降至约23吨。这类产量下滑可能需要数个种植季才能扭转。
阿格里纳斯还被要求协助稳定国内供应。公司预计将在保障家庭食用油供应、实现雄心勃勃的生物燃料目标方面发挥核心作用。对于一支仍在为分散各地的种植园组建农艺、加工厂工程、采购和营销团队的队伍而言，这是一项艰巨任务。学习曲线陡峭，如果专业能力和资金不到位，执行失误的风险也很高。
食用油与生物柴油目标
印尼的生物燃料计划将棕榈基柴油在全国燃料结构中的占比提高。更多毛棕榈油流向柴油生产，会压缩可供出口或供进口国用于食品的数量。官方还讨论过一项目标，即由阿格里纳斯承担国内食用油分销的很大一部分，以稳定零售价格。这种集中化有助于在危机时调配供应，但也可能降低出口商的灵活性；如果决策权集中，还会让私人炼油企业的物流安排更加复杂。
接管行动背后的法律迷局
这场行动的核心，是长期存在的法律和地图划定问题。印尼法律将土地划分为森林区域，以及可用于农业、住房和其他用途的区域。随着法规演变和地图修订，边界也不断变化。许多棕榈种植户持有地方许可证、纳税证明或土地证书，并认为这些文件有效。但雅加达方面仍可能将其中部分土地认定为森林，这类土地需要获得另一套批准，包括正式解除森林属性。将许可证合法化的程序往往复杂且耗时。
官员表示，工作组将优先处理位于森林区域内且缺少适当文件的种植园。即使是宣称获得可持续发展认证的企业也受到审查，因为森林属性认定属于独立的法律标准，与自愿遵循的标准不同。小农和移民农民也被卷入同一套复杂体系。许多人没有齐全的文件，或是其土地后来被纳入更新后的森林地图。若没有明确的合法化途径，恐惧便会蔓延，供应附近加工厂的小块土地上的投资也会停滞。这会损害生计，并削弱人们对土地合法化项目的信任。
小农与社区承受压力
一旦维护预算被削减，或接管行动打断日常养护，油棕树很快就会显现出受到影响的迹象。果串变小，采收放缓，加工厂产能利用不足。依靠稳定采收工作的临时工工资也会下降。许多小农担心土地权利会被削弱，在没有土地保障的情况下不愿与阿格里纳斯签署合作协议。梅拉蒂·汉贾利潘的产量下降表明，不确定性会多快转化为市场上真正减少的棕榈油供应。
当身穿制服的人员取代农业推广人员时，农村地区的紧张局势可能升高。加里曼丹和苏门答腊拥有多元的原住民社区，以及沿袭已久的土地习俗。研究人员警告称，动用武装力量参与保护和土地监管，可能加剧争端、迫使家庭迁离，并削弱与社区的合作；只要土地权利得到保障，这些社区往往会保护森林。强有力的执法对于制止非法毁林至关重要，但若能同时做到地图信息透明、冲突得到公平解决，并通过以社区为基础的管理奖励守法行为，执法效果会更好。
企业巨头面临调查与资产冻结
工作组已点名多个大型行业集团旗下的子公司，称这些企业在森林区域内经营，却没有适当许可证。名单包括与威尔玛、SD Guthrie、金光集团、Musim Mas、First Resources和嘉吉有关联的子公司。一些企业已与阿格里纳斯展开谈判，希望解决争端并保障加工厂的原料供应。另一些企业则表示，在与地方政府审查边界地图和许可证期间，采收和运输受到干扰。
企业怎么说
威尔玛集团还面临另一项与2021年毛棕榈油出口相关的法律程序。总检察长办公室从威尔玛旗下五家子公司收取约11万亿印尼盾，作为与涉嫌造成国家损失相关的担保；与此同时，雅加达一家法院判企业被告无罪。检方已提出向最高法院上诉。在一份官方新闻声明中，该公司为自身行为辩护。
威尔玛坚持认为，其所有行为均出于善意，且没有腐败意图。
法律风险如今已成为整个行业董事会的优先议题。生产商正在推迟新投资，并削减可能被接管或需要复杂合法化程序的特许经营区内的田间支出。这种做法可以保留现金，却增加了全国减产的可能性。银行和贸易公司正在重新评估土地位于争议区域内客户的信贷风险敞口和保险保障。如果印尼产量持续下降哪怕几个百分点，也会收紧全球供应，并推动价格在数月内上涨。
执法范围扩大至棕榈油以外的行业
官方已开始将森林法规的执行扩大到其他采掘行业。最近的一起案件中，政府封锁了哈马黑拉岛韦达湾大型镍矿特许区的一部分，涉及约150公顷土地，原因是该区域在没有适当许可证的情况下侵占森林。项目合作方称，被封锁区域设有一个用于建设和维护的采石场，采矿作业仍在继续。镍是印尼产业战略和电动汽车供应链的核心。此次行动表明，森林合规审查现已覆盖多个行业，不过棕榈油行动的规模和社会影响仍要大得多。
市场影响、贸易路线与消费者
棕榈油是全球植物油贸易的主力产品，用于生产食用油、方便面、烘焙食品、洗涤剂和化妆品。印尼和马来西亚主导着全球供应。当印尼将更多毛棕榈油转用于生物柴油时，可供食用的出口量就会减少。当前的接管行动又增加了一重限制。如果田间投入持续偏低、交接迟迟无法完成，单产就会下降，加工厂处理的棕果也会减少。印度和中国的进口商将面临更高成本，并可能转向大豆油、葵花籽油或菜籽油。但这些替代品也有各自的局限，因为天气、战争和贸易政策都可能压缩供应。
国内利益同样重大。印尼家庭和食品生产商对食用油价格十分敏感。政府希望为本地需求留出足够的毛棕榈油，保障生物柴油稳定供应，并维持零售价格稳定。在产量增长放缓时，要同时实现所有目标并不容易。种植园需要稳定、可预期的规则，才能投入资金更新老树，并升级加工厂以提高出油率。行业预测曾预计2025年产量小幅增长至约5360万吨，但当前的不确定性正促使生产商缩减原本有助于实现这一增长路径的经营活动。
土地治理的政治化与军事化
总统普拉博沃·苏比安托扩大了安全机构在民政事务中的作用。阿格里纳斯董事会中有退役将领。由军人、警察和检察官组成的工作组正以该行业鲜少见到的速度推进执法。总统府将这场行动描述为打击根深蒂固的商业利益集团，这些集团通过扭曲规则取得土地。投资者则将当前局势视为权力集中，并认为这是一个明确信号：以维护法律和秩序为名，政府部门和法院将支持高调接管行动。
对棕榈油行业而言，如今的关键因素是明确性和执行能力。明确性意味着公开且各方都信任的地图，清楚说明如何将存在争议的特许经营地块转为合法产权或归还国家，并公平对待善意行事的小农。执行能力意味着包括阿格里纳斯在内的经营者具备足够的人力、资金和系统，以保障树木获得养护、果实顺利运输、加工厂持续运转。缺少这两者，焦虑就会在农场和董事会之间蔓延，产量可能多年受拖累，影响波及印尼以外的超市货架。
要点
- 军方已接管约370万公顷私人油棕种植园，政府正在审查约500万公顷土地。
- 近一半被接管土地已移交给阿格里纳斯，这家新成立的国有企业由退役军官领导。
- 生产商已削减风险地区的田间支出。梅拉蒂·汉贾利潘等部分种植园报告称，产量大幅下降。
- 包括威尔玛、SD Guthrie、金光集团、Musim Mas、First Resources和嘉吉在内的大型集团旗下子公司，因在森林区域经营而面临审查。
- 长期存在的森林属性认定和许可证要求方面的混乱，是接管行动的核心问题。
- 政府还因森林违规问题封锁了一处大型镍项目的土地，显示执法范围正在扩大。
- 小农和移民农民也被卷入这一过程，他们往往缺乏稳固的土地权利。
- 如果印尼产量持续下降，全球食用油供应将趋紧，消费者和进口商将面临价格上涨。
