数千亿比索预算增额面临合宪性审查
费迪南德·马科斯总统领导的政府将请求重新审议菲律宾最高法院的一项裁决。该裁决以国会分别增加4495亿比索和179.9亿比索为由，判定2024年和2025年预算法律违宪，并裁定2026年预算中两项关于备用支出的条款无效。
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这项裁决日期为2026年10月7日，于10月20日公布，其影响不止于过去的支出。裁决为国会和行政部门授权及拨付未列入计划的拨款设定了界限。这类备用支出授权只有在满足特定资金条件时才能动用。参议员审议2027年拟议的7.2万亿比索预算时，正在参照这些界限。
总统府新闻官、部长级副发言人克莱尔·卡斯特罗10月21日表示，总检察长办公室已受命请求法院复审裁决。政府坚称其遵循了现行预算法律，并对法院要求考量政府总收入征收额提出异议。
最高法院的官方裁决摘要称，备用拨款在宪法上仍属可行，但须设有保障措施。多数法官认为，国会突破了总统建议的支出上限，而受到质疑的拨付条件削弱了政府的财政计划。
高级副大法官马尔维克·M.V.F.·莱昂恩撰写了这份121页的裁决。裁决的现实影响如今涉及三项相互关联的工作：确定各机构如何处理受影响资金，通过适当程序厘清责任，以及按照法院设定的界限编制下一年度预算。对于等待基础设施、医疗援助或其他公共服务的人们而言，这些决定将影响哪些项目获得资金，以及拨款附带何种条件。
法院裁定哪些内容无效
《第11975号共和国法案》即2024年《综合拨款法》被裁定违宪，原因是国会为未列入计划的拨款增加了4495亿比索，使总支出授权超过总统建议的额度。总统原提议约2819亿比索的备用资金；国会将这一数字提高至7314亿比索。
增幅约为159%，使最终通过的备用拨款约为原提案的2.6倍。这些数字说明，争议焦点在于合计支出上限，而不仅仅是预算项目的名称。
《第12116号共和国法案》即2025年预算法律，因国会将公共工程和公路部特别道路基金增加179.9亿比索而被裁定违宪。法院还认定，为部分机构的一般基金特别账户增加127.5亿比索，违反《行政法典》第六编第四章第25条；该条限制通过特别条款作出的增额不得超过总统提案。
2026年预算第四十三章特别条款1(a)和1(b)也被单独裁定无效。法院永久禁止参议院、众议院、行政秘书办公室及代理预算部长执行这些条款。
合并审理的案件包括已故阿尔拜省前众议员埃德塞尔·拉格曼、前参议员阿奎利诺·“科科”·皮门特尔三世、菲律宾和平、正义与进步运动公司，以及众议员埃德加·埃里塞和莱拉·德利马提出的诉讼。他们的挑战针对预算的不同部分及其审批程序。
为什么单一收入来源的超额收入可能不够
未列入计划的拨款是在资金条件满足时允许支出的授权。相比之下，列入计划的拨款属于政府常规支出计划。法院认定，《宪法》第六条第25款第1项规定的上限同时涵盖这两类拨款。
受到质疑的2026年条款允许在某一非税收入来源的征收额超过该来源目标，或出现原融资估算之外的新收入时拨付资金。多数法官要求考量政府总收入征收额是否超过总目标。
政府可能从某一来源征收到高于预期的收入，同时从另一来源获得的收入低于预期。因此，即使某一类别收入增加，政府仍可能缺少为计划支出所需的资金。在这种情况下拨付额外备用资金，会扩大融资缺口。
法院称，受到质疑的条件偏离了未列入计划拨款原本应有的作用，即避免加剧赤字。赤字是政府支出与收入之间的缺口。弥补这一缺口通常需要融资，包括借款。
卡斯特罗辩称，自2015年以来，国会一直允许在至少一个指定非税收入来源的征收额超过目标时拨付资金，同时须满足其他法律条件。她表示，政府遵循了这一框架，并认为裁决使备用拨款虽在纸面上保留，却无法用于政府项目。
“阿劳略诉阿基诺三世案”是这场分歧的核心。法院援引该先前裁决，否定了相关拨付条件。卡斯特罗则称，“阿劳略案”解释的是更早期的预算法律，国会仍可在宪法界限内修改相关条件。政府的复审请求将要求法院重新审视这一解读。
预算调拨如何为其他支出腾出空间
最高法院将2024年的增额追溯至两院协调委员会所作的修改。该委员会负责协调众议院和参议院的法案版本。部分项目、活动和计划从列入计划的拨款转为未列入计划的拨款，同时备用项目的拨款额度也有所增加。
法院称，这些变动人为地在常规预算中腾出了空间，以便提高其他项目的拨款。法院列举的项目包括公共工程基础设施计划、缩小基础设施缺口的可持续项目、卫生部医疗援助、社会福利与发展部“收入不足者援助计划”，以及劳工与就业部的TUPAD就业援助计划。
政府基础设施及社会项目援助计划（简称SAGIP）尤其受到审查。该计划列入2024年和2025年的备用预算，2026年则被删除。它允许行政部门在预算成为法律后确定项目并分配资金。法院认定，这一安排将关键支出决策权从国会手中转移出去。
法院称SAGIP是一项被禁止的总额拨款，也是公共工程拨款的隐蔽资金库，其中包括防洪工程。总额拨款是指资金池的具体用途尚未在法律中确定。
争论中引用的数据显示，2024年SAGIP拨款额度的拨付约为2000亿比索，其中1559亿比索用于公共工程，858亿比索用于防洪工程。按这些数据计算，公共工程约占拨付额的78%，防洪工程约占总额的43%。
拨款额度赋予机构签订支出承诺的权限。完善的公共账目应区分这类权限、已经作出的支出承诺以及实际支付的款项，让民众能够追踪一项拨款从批准到支付的全过程。
记录缺失与备用资金新规
两院协调委员会的文件记录也是法院关注的核心问题。法院称，该委员会没有讨论记录，其报告未解释预算增减，也未为这些变动提供支持文件，这些做法违反了国会规则。
多数法官指出，该委员会的权限源自众议院和参议院版本之间实际存在的分歧。分歧范围决定了委员会可以作出哪些修改。这一认定使预算谈判的最后阶段成为裁决关注的重点。
副大法官塞缪尔·H.·盖尔兰在一份单独意见中谈到该委员会的职能时，呼吁设立保障措施，包括记录重大修改、公开举行会议，并为两院审查最终报告留出充足时间。他这样概括该委员会应有的职能：
连接两院的桥梁
法院还为今后的未列入计划拨款制定了以下要求：
- 不得设置总额拨款。
- 明确规定新收入用于列入计划支出和备用支出时各自适用的规则。
- 推定新增资金用于列入计划的支出；如有例外，例如由外国融资支持的项目，必须给出清晰且有说服力的理由。
- 制定充分标准，以便在授权多个用途时决定各项用途的优先顺序。
- 符合国家财政计划，并遵守备用拨款额度有限、附带条件的性质。
因此，国会既要决定授权哪些支出，也要确定如何排列相互竞争的用途。执行预算的机构随后必须根据法律规定的融资条件落实这些选择。
大法官之间的分歧
数名大法官同意未列入计划的拨款可以符合宪法，但对其界限看法不同。首席大法官亚历山大·G.·格斯蒙多认为，这类拨款能提供有用的灵活性，尤其是在危机期间，但必须是在国家财政计划范围内、额度有限的备用授权。
副大法官罗迪尔·V.·萨拉梅达和何塞普·Y.·洛佩兹不同意将总统的支出上限以与常规支出相同的方式适用于附带条件的拨款。他们的立场将允许国会比多数意见所认可的幅度更大地增加备用资金。
副大法官拉蒙·保罗·L.·埃尔南多和安东尼奥·T.·科二世则主张更严格地反对这一机制本身。埃尔南多指出资金来源未明确，并倾向于在新增收入可用时通过特别拨款法。科反对在预算通过后再作出项目和资金方面的关键决定。
其他分歧涉及对以往支出的处理和立法程序。副大法官艾米·C.·拉萨罗-哈维尔希望先完成全面核算，再决定如何适用对已完成交易的保护。副大法官阿尔弗雷多·本杰明·S.·卡吉奥阿认为，某些总额拨款如果不被用作政治分肥资金，可能是允许的。多数意见提出的保障措施构成了目前有效、但正受到挑战的裁决。
过往受益者与官员面临不同的法律审查
法院对受影响的2024年和2025年预算适用了既成事实原则。简单来说，如果人们在法律被宣布违宪前善意依赖该法律，该原则允许某些由此产生的后果继续有效。
这项保护仅适用于受益者善意行事、且不可逆转的项目。相关法律的起草者、提案者和执行者是否承担责任，必须通过刑事、民事或行政程序评估，并由有管辖权的审裁机构明确认定其是否善意行事。
卡斯特罗坚称，马科斯遵循当时现行的预算程序，并未违反任何法律或宪法条款。她表示，政府认为总统不承担责任，并将说明资金使用情况。法院另行维持了他对2024年预算案紧急性的认证，驳回了针对这一具体程序的质疑。
众议院少数派副领袖安东尼奥·蒂尼奥敦促监察专员办公室和审计委员会研究如何追究预算起草者的责任。副总统萨拉·杜特尔特呼吁马科斯和国会为批准这些法律负责；德利马则表示，之后可能会提起刑事和行政案件。这些表态是问责诉求；责任将通过相关程序认定。
等待拨付的资金将如何处理？
政府观察组织召集人兼主任乔伊·阿塞隆敦促政府保全2024年4495亿比索增额和2025年179.9亿比索增额中尚未拨付及尚未使用的部分。她建议将可用资源用于基本公共服务，或用于应对通胀和燃油价格上涨的措施，并呼吁民间社会监督公共财务管理。
参议员潘菲洛·拉克森表示，已结束财政年度中未使用的资金可能不再拨付。预算与管理部表示，正在与总检察长及其他行政部门办公室一同审查裁决，再决定下一步行动。
卡斯特罗表示，在裁决仍可申请复审期间，2026年预算下的支出将按计划继续；但她同时称，总统府尚未决定是否支出或暂停受影响资金。因此，各机构和受益者仍在等待政府就这些拨款作出明确立场。
最高法院发言人卡米尔·廷表示，收到通知后15天内可以提出复审动议。接下来的时间安排如下：
- 2026年10月7日：法院为裁决及各份单独意见注明日期。
- 10月20日：法院公开宣布裁决。
- 10月21日：总统府宣布计划提出复审请求，预算部门确认正在审查。
- 收到通知后15天内：政府可以请求复审。
2027年预算将成为下一项考验
参议院正在审议众议院提出的2027年7.2万亿比索预算案。有人指称，众议员从总统的《国家支出计划》中调拨了2060亿比索。参议院财政委员会主席约瑟夫·维克托·埃赫西托指出，获得外国融资支持的项目、铁路和预防性医疗遭到削减，而防洪工程和医疗援助的拨款则有所增加。
拉克森质疑向17个地区各拨付1.8亿比索建设疏散中心的统一安排。这些拨款总计30.6亿比索。他要求提供细节，并表示参议院可能恢复大幅削减的拨款，并撤销众议院作出的资金调拨。
参议院临时议长维森特·索托三世承诺，将采用2026年预算使用的透明措施，包括对两院协调委员会审议过程进行直播。埃赫西托表示，两院均避免将2026年未列入计划的拨款提高到超过总统提案的额度。法院否定了该年度相关的拨付条款，这意味着立法者还必须审查资金条件、支出优先事项和项目细节。
埃赫西托承诺不会重蹈过去的做法。卡斯特罗敦促国会批准政府提案，不纳入违法条款；阿塞隆则呼吁行政和立法两部门使2027年预算符合裁决要求。下一部支出法律将检验这些承诺能否转化为可执行的限制，并确保公众能够查阅拨款变动记录。
要点
- 马科斯政府将通过总检察长办公室请求重新审议。
- 法院认定，国会分别为2024年增加4495亿比索、为2025年增加179.9亿比索，突破了总统建议的支出上限。
- 2026年预算中两项规定备用资金拨付方式的条款被裁定无效。
- 根据多数意见，未列入计划的拨款仍可采用，但须遵守资金保障、明确优先事项及禁止总额拨款等要求。
- 对不可逆转项目的保护取决于受益者是否善意行事；官员则须接受单独的法律审查。
- 参议院正按照法院设定的界限审查2027年拟议的7.2万亿比索预算。
