土地利用法需要具备解决争端的权力
菲律宾发展研究院（PIDS）敦促国会赋予一个独立机构具有约束力的权力，以解决土地上的相互竞争主张。目前，立法者正在整合11项待审的国家土地利用法案。若没有这项权力，拟议中的法律可能只会再增加一层官僚程序，却仍无法让政府机构解决农地、住房、森林、基础设施和祖传领地方面的分歧。
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在10月12日发布的一份立场文件中，PIDS高级研究员Adoracion M. Navarro指出，建立具有约束力的冲突解决机制，或许是国会应当加强的最重要的执行层面安排。她的核心观点是，菲律宾已有规划工具，深层问题在于不同机构行使的权力相互重叠，有时相关法律还会导致它们对同一片土地作出彼此不相容的决定。
Navarro表示，立法应建立一个切实可行的决策与执行体系，而不是只要求政府机构和地方政府单位（LGU）提交更多文件：
“因此，一项有力的替代法案应让新法成为国家解决土地权属争议的运行体系，而不应只是另一项要求政府机构和地方政府单位（LGU）编制的规划。”Navarro说。
这项建议把关注点从“是否需要国家土地利用规划”转向“当有权势的机构意见不一时，规划该如何发挥作用”。地图可以标出某个区域用于农业、保护或开发，但当这些用途发生重叠时，仍需要有人依法决定如何处理。
赋予有约束力的裁决权会带来什么改变？
Navarro建议设立一个国家土地利用裁决机构或小组，在技术协调与调解未能解决争端后，于规定期限内作出具有约束力的裁定。技术协调包括核对地图、记录和各机构的立场；调解则旨在促成协议。如果这些努力仍无法解决争端，裁决将提供可强制执行的决定。
拟议委员会将分别负责政策与规划、调解与技术协调，以及具有约束力的裁决。这种职责划分将使该机构不再只是召集各部门开会、要求它们合作。
Navarro警告说，如果权责界定不清，新设理事会或委员会可能只会组织会议、发布备忘录和建议、协商妥协，却无法作出最终决定。因此，她的提案着眼于协调失效的时刻：当某个机构或其他当事方拒绝接受共同解决方案时，争端该如何处理。
这份立场文件主张在规定期限内作出决定，但本文所述建议并未列明具体时限。国会需要在立法中明确该机构的权限和程序。
为何现有委员会力有不逮
PIDS在2024年2月的声明中已指出这一执行短板。声明于2月26日发布，称国家土地利用委员会缺乏执法权，也难以对不遵守协议的当事方实施制裁。
Navarro在2023年12月的研究中称，该委员会是依据国家经济发展局理事会的一项行政命令设立的。由于权限有限，部分分歧不得不提交总统处理。
2016年的一场争议凸显了其中的利害关系。当时，农业改革部提议全面暂停土地用途变更，并拟定一项行政命令交总统签署。经济管理部门反对这一举措，因为当时大型基础设施项目和住房安置需要土地。他们主张制定国家土地利用法并严格执行相关法规，而不是实施全面禁令。
这场分歧涉及彼此竞争的公共利益：既要保护农业用地，也要为住房和基础设施腾出空间。具有约束力的机制能为此类争端提供明确的决策途径，避免反复需要政府最高层介入。
这项法律将处理哪些土地冲突？
政府机构依据不同法律授权，分别管理农业、自然资源、住房、基础设施、祖传领地和地方规划。Navarro指出了几类反复出现的冲突：农业用地与城市扩张之争，采矿与森林或流域保护之争，以及基础设施与保护区之争。
祖传领地可能与政府保留地重叠。国家机构可能对同一地点主张管辖权，相邻地方政府也可能制定彼此不一致的分区规划。不同类型的土地权属文件，即确立土地所有权、占有权或使用权的文件，也可能涉及同一片区域。
Navarro呼吁，新法应明确协调其框架与有关地方政府、农业改革、祖传领地、保护区、采矿、渔业、林业、住房、填海、基础设施和经济区的法律之间的关系。
她提醒，不应把核心法律冲突留给实施细则处理，并指出实施细则：
不能稳妥地解决法律位阶相同的法律之间的根本冲突。
因此，国会需要在法律本身中厘清相互竞争的法定授权之间的关系。实施细则用于说明各机构如何落实法律；涉及法律权力冲突的艰难抉择，应写入立法者通过的法律。
灌溉记录揭示了土地用途变更情况
《PIDS完整研究报告》引用的国家灌溉管理局（NIA）数据显示，2012年至2022年间，共有620,399.46公顷灌溉服务区土地转作非农业用途。中吕宋地区的面积最大，达111,079.46公顷。
中吕宋的数据约占同期全国总量的17.9%，计算方法是以111,079.46除以620,399.46。也就是说，全国记录的土地中，平均每六公顷就有近一公顷位于该地区。
研究还报告称，这些年转作他用的土地每年占灌溉服务区总面积的3.38%至3.93%。这些数据量化了一个核心政策难题：有灌溉基础设施覆盖的土地，也可能因住房、工厂、商业开发和其他用途而面临开发需求。
这些数据尚未量化已记录的土地用途变更是否合法。Navarro的研究指出，全国缺乏对非法和过早农业用地转用情况的监测；而NIA的职责涉及灌溉，并不负责批准土地用途变更申请。
这一信息缺口会影响执法。主管部门既需要知道土地用途发生了哪些变化，也需要确认是否取得了必要批准。Navarro提出关注数据共享与问责，正是要满足这一实际需求，同时赋予机构解决争端的权力。
北棉兰老提供了一个绘图案例
北棉兰老，即第十区，曾尝试找出相互重叠的权利主张。2020年，国家经济发展局地区办事处发起成立跨部门委员会，以解决土地权属主张冲突。
该地区长期存在涉及祖传领地证书、农业改革受益者和军事保留地管理者的冲突。根据第01-12号联合行政命令设立的早期机制，成员包括环境部、农业改革部、土地登记局和国家原住民委员会（NCIP）。后来，NCIP主席退出该机制；在新的地区委员会中，则由NCIP地区代表参与。
委员会成员同意建立名为“One Map”的通用地理空间数据库，将产权证书和其他土地权属文件整合到一张共享地图中，以便官员识别权利和主张的重叠区域。成员还同意以此为基础，作出未来关于该地区土地利用和分类的决定。
2023年版本显示，约有186,000项相互冲突的土地权属主张。委员会同意，随着主张不断变化，地图也需要更新。这项工作说明，共享记录与决策权必须结合运作：各机构首先需要对土地状况形成一致认知，才能解决彼此竞争的土地权属主张。
地方规划短板带来资金考验
10月12日立场文件援引的人类住区与城市发展部数据显示，地方规划任务规模巨大。截至8月31日，670份综合土地利用规划（CLUP）已更新，807份亟待更新，119份将于2027年到期，另有40个地方政府单位没有CLUP。
CLUP规定地方政府拟采取的土地利用布局，包括哪些地方应当开发、哪些地方应当保护。待更新的807份规划比已更新的670份多137份。因此，新法若要求制定规划，将与已有的大量工作同时推进。
省级发展和空间框架规划也存在缺口。立场文件列出32份已获批、6份已通过、33份正在更新，另有5个省没有规划。省级规划为各市镇提供更广泛的空间框架。
Navarro建议设立专项国家土地利用规划与治理基金，用于实施初期。基金将支持规划编制、地理信息系统、地籍数据整合、气候风险制图、技术人员配置、独立审计和执法。地籍数据用于确认地块及其边界；地理信息系统则可将这些记录与其他地图信息进行比对。
基金将根据需求和能力分配部分资源，而不是在地方政府单位之间平均分配。这样可以将支持投向工作人员更少、记录较薄弱或设备不足的贫困市镇，帮助它们落实法律。
新机构能有多独立？
Navarro警告，该机构必须能够抵御政府部门、地方官员和具有政治影响力的私人利益集团施加的压力。将农业用地改为住宅、商业、工业或基础设施用途，可能带来巨额私人收益。
这会引发房地产投机、投机性重新分区和监管俘获等风险。监管俘获是指监管机构转而服务于其本应监管的对象的利益。如果有权势的当事方可以推翻裁决机构的决定，赋予其具有约束力的权力在实践中就意义有限。
Navarro建议设立由专业人士组成的委员会，其主席或首席委员由总统任命，享有内阁部长级别，并担任固定任期。部长级别可使委员会领导层在与主要部门打交道时具有相应地位；固定任期则有助于增强其独立性。
地方政府仍将发挥核心作用。PIDS在2024年2月的声明中指出，国家框架可以强化地方决策，并使土地利用政策更加协调。声明还呼吁提升地方政府单位的技术能力，并让地方政府、企业和民间社会参与其中。
因此，制度设计面临国家和地方两方面的挑战：委员会需要有足够权力解决冲突，市镇和省份则需要人员、记录和资金来落实由此作出的决定。
长期倡议聚焦更明确的制度设计问题
Navarro于2023年12月发布的讨论文件DP 2023-40于2023年12月28日发表。文件称，推动《国家土地利用法》的行动已持续近30年。研究结论基于土地利用研究、治理失灵的证据、利益相关方焦点小组讨论以及对关键知情人士的访谈。
研究呼吁开展跨学科工作，并更新证据，以阐明立法的必要性。土地决策同时涉及法律权利、经济机会、粮食生产、环境保护和社区需求。以下是几项重要进展：
- 2012年至2022年：PIDS引用的NIA记录显示，620,399.46公顷灌溉服务区土地被转作非农业用途。
- 2016年：经济管理部门反对农业改革部提出的全面暂停土地用途变更的提议。
- 2020年：北棉兰老成立地区委员会，以处理相互冲突的土地权属主张。
- 2023年：地区“One Map”记录了约186,000项相互冲突的权属主张；PIDS于12月发布Navarro的讨论文件。
- 2024年2月：PIDS公开呼吁通过《国家土地利用法》，并加强地方技术能力。
10月12日发布的立场文件将此前研究成果用于设计目前待审的11项法案。Navarro表示，这些法案在保护农业用地、森林、流域和祖传领地，整合国家与地方规划，以及维护地方政府单位作用等方面大体目标一致。
她建议把这些共同目标转化为可执行的治理体系。国会需要结合明确的法律授权、争端解决途径、可靠的土地记录和实施资金。拟议法律的实际成效，取决于土地权属主张发生冲突时，各机构和地方政府能否落实相关决定。
要点
- PIDS希望国家土地利用法赋予独立机构有约束力的争端裁决权，在调解失败后解决争端。
- 国会正在整合11项法案，这些法案在保护土地和协调规划方面目标大体一致。
- Navarro表示，法律必须协调相互竞争的法定授权，而不能把根本冲突留给实施细则处理。
- 地方规划数据显示，807份CLUP亟待更新，40个地方政府单位没有CLUP。
- 拟议中的实施基金将支持制图、技术人员、规划、审计和执法，部分资金将根据地方需求分配。
- 委员会的独立性、决策权和资金保障是PIDS建议的核心。
