燃料雄心与供应之间的差距不断扩大
印尼的生物燃料雄心面临一项基本的供应限制：Yayasan Madani Berkelanjutan牵头的一项研究估计，到2030年，生物柴油和生物乙醇供应量将达到2660万千升，而仅道路运输的预计需求量就达4200万千升，缺口为1540万千升。即便这些供应全部用于道路运输，也只能满足约63%的预计需求，其他行业将无燃料可用。
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研究结果公布之际，印尼正迈向B50，即含50%生物柴油的柴油混合燃料，同时制定计划，进一步以乙醇替代汽油。报道称，B50于2026年7月1日正式生效、7月9日启动，并在过渡期后于10月1日全面实施。政府还讨论了B60，而汽油掺混计划则涵盖E10至E50。
这些政策服务于一项重要的能源安全目标。能源与矿产资源部长巴赫利尔·拉哈达利亚称，印尼每天燃料消费量约为160万桶，国内原油日产量约为60万桶，进口缺口约为100万桶。这些数字说明了印尼对进口的依赖程度，但原油产量与成品燃料消费量是不同的指标，不能据此完整反映炼油供需平衡。
Madani重新评估的核心结论是，替代进口燃料不能成为唯一的成功标准。这项研究由Madani与印尼基本服务改革研究所（IESR）、Koaksi Indonesia及Landscape Alliance共同开展，考察谁能获得经济收益、谁承担环境成本，以及有限的生物燃料供应最应优先用于哪些交通领域。研究将这些选择置于印尼到2060年实现净零排放的目标之下。
近二十年来的掺混要求，成果却不均衡
Madani的生物燃料政策评估将现代生物燃料计划追溯至2006年第5号总统条例《国家能源政策》和2006年第1号总统指令《关于生物燃料的供应与利用》。强制掺混于2008年开始。除能源安全和减少对化石燃料的依赖外，促进农村发展也是最初目标之一。
近二十年后，政策执行仍集中于以棕榈油为原料的生物柴油。用于替代部分汽油的生物乙醇，以及以生物质原料制成的航空燃料生物航煤，发展速度则较慢。Madani称，供应链围绕生产组织，而非基于对需求的全面评估；农民和社区参与有限，激励机制的治理也受到质疑。
梳理政策进程有助于区分早期标准与后来的公告：
- 2006年：国家能源政策和总统指令为生物燃料发展奠定基础。
- 2008年：强制掺混启动。根据有关B50实施情况的介绍，初期生物柴油掺混比例为2.5%。
- 2015年：棕榈油种植园基金管理局（BPDPKS）成立。
- 2025年：开始使用含40%生物柴油的B40。
- 2026年7月至10月：B50正式生效、正式启动，并进入计划中的实施过渡期。
- 2026年9月29日：Madani及其合作方发布关于生物燃料和公正能源转型的重新评估报告。
- 2027年：巴赫利尔称，强制掺混乙醇计划于当年开始实施。
较早的学术综述讨论了B30和B35。这些标准属于此前阶段，并非2026年的标准。区分这一点很重要，因为每次提高掺混比例，都会改变对农业原料、加工能力和财政支持的需求。
航运和航空为何成为讨论焦点
Madani研究预计，道路运输对生物柴油和生物乙醇的需求将从2030年的4200万千升升至2050年的8160万千升，接近翻番。研究估计，2030年航运生物燃料需求量要小得多，仅为9万千升，即0.09百万千升。
Madani社区能源转型项目负责人里扎·埃吉·阿里亚佐纳认为，政策应更多关注航运和航空，因为道路交通电气化正在推进，而船舶和飞机更难以摆脱液体燃料。他建议根据供应情况、技术成熟度以及其他减排方式的可用性来分配生物燃料。
研究提到，部分航运用途可使用加氢处理植物油（HVO），飞机则可使用可持续航空燃料（SAF）。HVO是通过氢化处理油脂制成的燃料。SAF是指旨在降低生产和使用环节排放的航空燃料，相较传统航空煤油可减少排放。这两类燃料都不能简单等同于道路掺混要求中使用的生物柴油和乙醇。
因此，预计的2660万千升供应量不能被视为可直接使用的航空燃料。将资源转向飞机或船舶，也需要适用的转化设施以及符合相关技术标准的燃料。讨论的重点是有限的生物质原料能在哪些领域发挥最大价值，而不是立即把现有道路燃料转入飞机油箱。
提高掺混比例加大棕榈油供应压力
不同估算展现了棕榈油投入规模，但尚未形成统一的需求数字。Madani的情景分析估计，B40需要1420万吨毛棕榈油（CPO），计划中的B50则需要1800万吨。另一份关于B50计划的报道预计，生产1670万至1800万千升生物柴油需要1520万至1630万吨CPO。
这些是对B50原料需求的不同估算，并非仅仅是用不同单位表达同一个数字。现有解释无法确认这些估算对覆盖范围、产量或转化效率的假设是否具有可比性。不过，在Madani自身的对比中，从B40升至B50会使CPO需求增加380万吨，增幅约为27%。
印尼棕榈油生产商协会估计，B60需要2200万至2300万吨CPO。棕榈种植园基金管理局预计，到2045年印尼CPO年产量约为6000万吨。这些数字涉及不同时间段，无法据此确定较早推出B60时，在满足粮食和出口需求后是否仍有足够供应。
世界自然基金会印尼分会与加查马达大学林学院研究人员共同编写的生物柴油政策报告警告，国内消费增加可能导致到2030年CPO缺口高达500万吨。报告指出，单产下降、重植进度缓慢、劳动力短缺、土壤和养分管理不足，以及虫害和疾病，都是造成压力的因素。
天气也带来风险。棕榈油行业警告，厄尔尼诺现象可能使印尼CPO产量减少约300万吨。掺混要求可以确保对生物柴油原料的需求，却不能确保收成足以满足供应。
现有种植园能否实现增产？
Madani提出的替代情景设想，通过改进农业实践，将单产从每公顷3.41吨提高至6吨，并对900万公顷老龄种植园进行改造，其中许多属于小农户。这意味着单产拟提高约76%，是大幅提升生产率，而非小幅调整。
在继续扩张的情景下，Madani估计还需增加472万公顷种植园，并可能造成最高47.2亿美元的生态和社会损害。以社区为中心的替代情景则预计无需扩大种植园，也不会产生外部生态或社会成本。这些都是基于情景假设得出的模型结果，并不意味着改变土地所有权或原料来源就能消除所有风险。
Madani、Sawit Watch和Satya Bumi的另一项评估估计，印尼油棕种植的生态承载上限为1815万公顷，目前已有1730万公顷种植油棕。拟议上限基于14项限制因素，包括水资源可用性、保护区、泥炭地和生物多样性。这是生态层面的估算，并非明确规定的法定种植面积上限。
估算上限与现有种植面积之间仅相差85万公顷。Madani预计增加的472万公顷将远远超出这一空间。清洁转型联盟的另一项模型估计，到2039年，B50可能需要额外536万公顷土地，并可能导致150万公顷森林遭到砍伐。两项估算在规模和时间上有所不同，但都指向土地压力。
世界自然基金会建议提高单产、加快小农户种植园重植，并通过社会林业农民团体增产，最后才考虑扩大种植面积。该组织的报告还称，2020年印尼约20%的种植园面积被指出位于林区。这一历史估算凸显了土地治理问题，但不能据此判定每个种植园目前的法律状态。
农村地区能获得哪些收益？
Madani提出，乡村企业和合作社可生产多达10%的生物柴油供应。研究将废食用油、橡胶籽和石栗籽列为棕榈油的潜在替代原料，也提及其他本地作物。其目标是让农村社区参与加工和能源供应，而不是主要作为原材料销售方。
Madani副主任乔治奥·布迪·因德拉托在雅加达的一场媒体简报会上介绍了这一提议：
因此，我们主张由地方利用当地产品生产自己的生物柴油。
Madani估计，其替代方案可在10年内为农村地区带来20亿美元的直接经济收益。研究还预计，该方案的净经济收益为371亿美元，高于继续扩张情景下的313.6亿美元。根据分析，后者带来的收益将主要流向大型企业。这些模型测算总额不应与农民实际收入增长相混淆。
世界自然基金会提出了具体的制度改革建议：修订2021年第24号能源与矿产资源部条例，强化农民作为生物柴油原料供应方的作用；为小农户生产的棕榈油制定质量标准；并与农民合作社开展合作。这些措施将农村发展目标与实际采购和加工体系联系起来。
相关研究支持更全面地考察收益分配。一份关于印尼和马来西亚的学术可持续性综述发现，环境指标受到的关注多于社会经济指标。该综述列出的相关可持续性衡量指标包括小农户单产和收入、土地权属和冲突、市场份额和价格，以及粮食安全。
这份综述涵盖2000年至2019年发表的文献。其摘要称纳入了96篇文章，但方法和结果部分有些地方写的是95篇。文章总数存在这一内部不一致，因此精确的文献数量应谨慎看待，但这并不改变其关于研究关注度不均衡的核心发现。综述还称，印尼和马来西亚合计生产全球约85%的棕榈油，并指出印尼的生物能源政策更积极、变化更快。
乙醇计划与粮食安全考验
印尼关于乙醇的公告尚未形成统一的时间表。巴赫利尔称，政府正在绘制爪哇、苏门答腊和巴布亚的农业集聚区分布图，推进E10；评估国内工业能力的工作将持续至2028年；同时为使用甘蔗、木薯和玉米生产E50做准备。他表示，强制实施计划将于2027年启动，并将为木薯设立专门采购方和加工基础设施。
巴赫利尔还负责协调能源下游化和转型事务。他表示，政策不应让印尼从依赖进口汽油转为依赖进口乙醇：
在2028年之前，我们将评估现有工业产能。我们要确保推行这项强制要求不会迫使我们进口乙醇。这是不可接受的。
食品事务统筹部长祖尔基夫利·哈桑的另一项公告则提出，未来五年内实现E20。公告称，普拉博沃·苏比安托总统在9月16日的内阁会议上指示农业部长安迪·阿姆兰·苏莱曼，拨出200万公顷现有甘蔗种植园用于生产乙醇。据这份公告，之所以选择甘蔗而非玉米和木薯，是因为其现有种植面积较大；印尼主权财富基金Danantara也受命筹备国内产业。
与此同时，总统国际贸易与多边合作特使玛丽·埃尔卡·庞格斯图表示，超过1200万公顷退化土地可用于粮食和生物燃料生产，因此此前宣布划拨的200万公顷土地已无必要。这些说法可能涉及不同的土地项目，但两者之间的关系尚未得到解释。E10、E20和E50之间的推进顺序也尚未由这些公告明确。
生物柴油同样涉及粮食竞争。棕榈油既用于生产食用油，也用于燃料。据报道，2026年8月，联合国粮农组织植物油价格指数升至2022年6月以来最高水平，部分原因是市场预期印尼出口供应将趋紧。棕榈油农业战略政策研究所预计，CPO价格将达到每吨1650至1720美元。这些压力可能传导至家庭和小型食品企业，让人想起印尼2022年的食用油危机，但并不能据此断定同样的情况会再次发生。
进口节省并非完整的收支账
政府估计，B50在2026年可节省约170万亿印尼盾，即95亿美元的燃料进口成本。另一份报道将实施B50带来的额外外汇节省额估算为36.7万亿印尼盾，即21亿美元。这些数字似乎采用了不同的统计口径，不应视为对同一项收益的可互换估算。
生物柴油生产仍依赖进口原料。每年甲醇进口成本可能约为20万亿印尼盾，即11亿美元。棕榈油出口减少也可能影响出口收入，以及通过出口征费支持生物柴油的资金，其中包括据报为12.5%的CPO征费。
2026年7月，补贴型Biosolar柴油价格约为每升6800印尼盾。它与高标号柴油的价格差不能完全归因于生物柴油补贴，因为两种产品面向不同市场，定价机制也不相同。因此，仅凭加油站价格可负担，并不能了解该计划的全部财政成本。
一篇描述早期B35标准的学术实施情况综述指出，质量、供应量和成本是维持计划可持续性的关键因素。综述解释称，经济可行性取决于生物柴油市场指数价格公式和财政政策，并建议考虑征收碳税，依照“污染者付费”原则将环境成本纳入考量。
据报道，2025年第110号总统条例确立了碳定价框架，涵盖碳交易、碳税和与成效挂钩的支付。该条例的存在并不能说明如何衡量或征收具体的生物柴油环境成本。同样，B50预计最多可额外减少480万吨二氧化碳排放，这一估算仅涉及燃烧环节，并非完整的生命周期核算。清理森林和排干泥炭地可能显著改变其气候效益。
退化土地与藻类仍待证明可行
玛丽表示，农业部长和林业部长已同意，未来原料生产将转向退化土地，并与造林、重新造林和植被恢复项目并行。作为总统国际贸易与多边合作特使，她说：
我们承诺不再通过砍伐森林来扩大粮食生产。因此，去年宣布划拨200万公顷土地用于粮食生产的计划已无必要。
据报超过1200万公顷的土地储备，是潜力估算，并非经过核实、适宜耕种且没有争议的土地清单。相关公告没有列明所有地块及其现有用途，也未说明如何协调生产与森林恢复。玛丽还呼吁改良种子、提高化肥和水资源利用效率，并研究适合更炎热气候和水资源有限条件的作物。
在航空领域，气候与能源特使哈希姆·佐约哈迪库苏莫表示，普拉博沃已指示他评估微藻。微藻培育可利用油气行业产生的二氧化碳，其产出的油脂则可用于制燃料。废食用油也是正在考虑的SAF原料之一。
微藻仍属探索性方案。培育成本、加工技术、产能和生命周期排放都尚无定论。生长过程中吸收二氧化碳，并不意味着最终制成的燃料就能自动实现碳中和，因为培育、转化和最终燃烧过程同样需要计入。哈希姆还提到，微藻可用于生产动物饲料和蛋白质产品，包括螺旋藻和小球藻，这些用途可能与免费营养餐计划相结合。
接下来的具体时间节点包括：B50计划于2026年10月1日全面实施；拟议的乙醇强制掺混计划于2027年启动；工业能力评估持续至2028年。目前尚未公布B100的正式实施日期。印尼能否在满足不断扩大的掺混要求的同时保障粮食供应和森林，取决于单产能否得到实证、加工能力能否正常运转，以及保障措施能否惠及农民和社区。
要点
- 预计2030年生物柴油和生物乙醇供应量为2660万千升，比道路运输预计需求量少1540万千升。
- B50于2026年7月正式生效，计划于10月1日全面实施。
- 各方对B50所需棕榈油的估算不一；提高掺混比例将加大对粮食、出口和燃料供应的压力。
- Madani建议提高种植园单产、采用替代原料并由社区参与生产，而不是继续扩大种植面积。
- E10、E20和E50公告提出了不同的目标和时间表，目前尚未完全协调一致。
- 由于道路运输以外领域更难找到液体燃料的替代方案，航运和航空被提议列为优先领域。
- 进口节省和燃烧排放估算并未涵盖全部进口原料、财政成本或土地相关排放。
- 退化土地和微藻方案仍需证明土地适用性、商业化产能和环境表现。
