韩国162.3万亿韩元未来基金面临先储蓄十年、优先偿债的呼声

半导体税收意外激增，财政抉择受到审视

韩国拟设立的未来应对基金，计划将预计增加的162.3万亿韩元税收用于2027年的三项用途：45.4万亿韩元用于项目，12.5万亿韩元用于减少新增政府借款，104.4万亿韩元作为储备。财政学者质疑，一个旨在保护后代的基金，是否应立即为可能需要多年持续拨款的项目提供资金。

忠南国立大学名誉经济学教授廉明培主张，先储蓄约10年，再按一定比例使用积累的资金，并优先偿还政府债务。仁川国立大学的另一位经济学家黄成铉则认为，应放弃设立该基金，因为政府一边发行106万亿韩元新国债，一边积累基金储备。

政府提出了不同的理由：半导体行业收益带来异常强劲的税收收入，其中一部分应储备起来以应对经济下行，另一部分则用于支持未来增长。因此，争议的核心不只是花钱还是储蓄，而是何时才能认为收入足够可靠、可以据此作出承诺，哪些支出真正有助于筹备未来，以及由谁决定动用资金。

韩国开发研究院（KDI）对2026年9月11日预算与基金论坛的官方记录，既记载了政府的资金分配计划，也记录了加强国会监督、开展独立评估，以及仅在决算确认超额收入后再进行储蓄等提议。这些保障措施可能决定该基金最终成为持久的财政缓冲，还是又一个经常性支出的来源。

政府希望基金发挥什么作用

经济、人文社会研究会与KDI在其官方论坛通知中介绍了基金的两项职能：面向未来的战略投资，以及应对税收收入波动的财政稳定功能。论坛于9月11日下午2时至6时在首尔良才的EL Tower举行。这场论坛与韩国财政学会及国民力量党议员朴洙泳计划举行的预算讨论会是分开的。

企划预算部的论坛出席说明确认，第一次官赵容范出席并介绍了2027年预算和基金提案。KDI的记录称，赵容范主张，该预算将在支出规模创纪录的同时降低国家债务率，但没有提供支持这一判断的具体债务率数据。

10月8日，在国会审计中，预算部长朴洪根这样描述基金的预期作用：

未来基金是增强增长潜力的战略投资平台，也是确保财政管理稳定有效的稳定机制。

投资领域包括青年、增长引擎、地区发展，以及教育和人才培养。有些表述将教育与人才培养分开计算，因此领域数量从四个变为五个，但实际资金用途基本相同。政府对意外收入的定义，是因经济结构变化或大幅波动（包括产业超级周期）而超过长期趋势的收入。

为何有经济学家主张储蓄十年

廉明培的提议将基金视为留给30至50年后的人们、包括尚未出生世代的资源。他认为，青年、增长、地区和教育项目应改由一般预算出资。他担心，不确定的额外收入无法稳妥支撑固定的年度支出义务。

他的方案是先积累资金约十年，之后再允许按规定比例支出。基金出现盈余时，拿出一定比例偿还政府债券；出现赤字时，则暂停偿还。他的提议没有规定具体支出比例或详细的提款公式。

廉明培还主张将国家债务控制在国内生产总值的40%以内。他以欧盟60%的参考值为起点，扣除应对人口结构变化带来的福利压力所需的10个百分点，再扣除可能统一所需的10个百分点，得出这一建议上限。这是他的政策建议，并非韩国现行法定上限，也不是对未来成本的已证实测算。

前总统经济事务秘书赵元东也认同，偿还债务有助于保护后代可选择的政策空间，但反对将所有超额税收收入都用于偿债。他支持提前投资未来增长，同时警告不要用暂时性的半导体收入为儿童津贴和农村基本收入等永久性福利项目提供资金。

一边储蓄、一边借款，带来另一项成本问题

黄成铉的反对意见着眼于政府资产负债表。计划中的104.4万亿韩元储备，与他指出的同年106万亿韩元新增债券发行额相近，相差1.6万亿韩元。他认为，现在少借一些，如果税收收入走弱再发行债券，可以避免不必要的利息成本。

持有金融资产的同时背负债务，并不必然意味着亏损。成本取决于借款利息、储备资产收益，以及危机期间手头有现金的价值。黄成铉警告，借款成本与投资回报之间的差额可能造成损失，但他的论点没有附上对这一差额的量化估算。

政府用于减少新增债券发行的12.5万亿韩元，也需要谨慎解读。避免新增借款，意味着相较于原本可能发行的规模，债务有所降低；这与赎回现有债券不同。廉明培和赵元东讨论的是偿债，而政府公布的资金分配方案描述的是减少债券发行。

尽管如此，黄成铉认为，考虑到韩国公共支出相对经合组织（OECD）平均水平较低，拟议中的总支出增长12.8%是可以接受的。他将反对基金融资结构与反对财政扩张区分开来。他希望支出集中用于低生育率、人口老龄化和不平等问题，并认为这些问题也会影响经济增长能力。

持续性项目可能消耗缓冲资金

朴洙泳办公室分析了10月8日获得的各部委项目说明材料。分析发现，拟议支出的项目共有130个，金额为45.3862万亿韩元；其中122个项目价值42.6199万亿韩元，将持续至2028年之后。也就是说，约93.9%的支出投向了持续性项目。

其中，67个项目价值27.2921万亿韩元，没有规定结束日期，约占分析支出的60.1%。总额为7983.6亿韩元的10项现金或积分直接补贴项目，全部被列为持续项目，包括就业、租房、婚姻和儿童储蓄补助。

拟议中的“我们的孩子自立基金”说明，随着符合条件的参与者增加，承诺支出可能随之增长。该基金2027年的初始预算为1465亿韩元。朴洙泳办公室引用的估算显示，政府年度缴款到2031年将达到7000亿韩元，19年后最高可达2.6万亿韩元。这些是预测，并非已获批准的未来拨款。

各项支出数据存在出入。国会委员会的一份记录使用的金额为45.3625万亿韩元，略低于朴洙泳分析中的45.3862万亿韩元；政府公布的四舍五入数字则为45.4万亿韩元。另有一份记录称，2027年结束的项目金额为2766.3亿韩元，占支出的6.1%。但这一金额仅约为45.3862万亿韩元的0.6%。若用总额减去持续性项目支出，则为2.7663万亿韩元，约占6.1%。在没有底层表格的情况下，无法厘清这一出入。

哪些项目符合未来投资的条件？

部分项目支出因看起来更像日常运营成本或既有福利项目而受到批评。拟议支出包括向公共机构员工发放总计1000亿韩元的特别津贴和奖励，以及约57亿韩元的部委宿舍费用。另有资料分别列出宿舍预算56.7亿韩元和57亿韩元，差异很小，可能是四舍五入所致。

更大的分歧涉及农村基本收入试点项目。一份记录列出的2027年拨款为1165.8亿韩元，另一份则为1.1657万亿韩元，约为前者的十倍。两份资料都称数据来自部委项目材料，但并未解释差异，不应将其中任何一项视为已确定的预算数字。

后一份记录称，符合条件且在指定地区居住至少30天的居民，每月可领取15万韩元的地方代金券。该记录还称，2026年项目覆盖30万人，成本为3318亿韩元。另一份记录则表示，尽管项目文件将试点列为为期一年的项目，但仍允许考虑在2027年全面实施。

据报道，青年文化艺术通行证的拨款将从2026年的361亿韩元增至2027年的7925亿韩元，接近此前的22倍。批评者质疑，这些项目及其他项目是否符合基金促进增长的宗旨。国会审查人员还指出，这些项目可能与就业保险、住房、产业和科学基金、一般研究经费以及地区均衡发展特别账户存在重叠。

国会还能保留多少控制权？

国会委员会于10月4日发布了关于《国家财政法》修正案的审查意见，由专业顾问柳仁圭署名。报告警告，扩大行政部门的灵活性可能削弱国会事前监督。关键在于两项规定：扩大调整基金支出的权限，以及允许在税收不足时不编制追加预算。

修正案将允许在主要支出类别内调整最多30%的资金，而无需事先向国会提交修订方案并获得批准；普通项目基金的这一比例为20%。按委员会采用的45.3625万亿韩元支出总额计算，两个比例分别约为13.6万亿韩元和9.1万亿韩元，相差约4.5万亿韩元。这些数字仅用于说明规模，并不意味着每笔支出都可以随意调拨。

提案还将允许在收入不足时从储备金转入一般账户，而无需编制追加预算。目前的程序要求编制追加预算并修订基金管理计划。审查人员警告，这一变化会将部分控制从行动前审批转向事后审查。政府回应称，此类资金转移不会使总支出超过原计划。

国会预算政策处的另一份评估报告对资金转移的审查，以及行政职责重叠提出担忧。审查人员还指出，项目遴选标准不明确，各拟议法案对超额收入的定义不一，而且在额外税收收入为负时，没有明确的提款公式。仅靠年度计划无法解决这些运营问题。

地方政府的财政自主权将发生变化

拟议安排将从国内税收中先行扣除划拨给基金的资金，再计算地方交付税。行政安全部长尹浩重表示，法定分配比例仍为19.24%；但在较小的基数上维持相同比例，所得金额仍可能低于现行公式下的水平。

一份记录估算，与现行计算方式相比，地方政府可获资金将减少30.6万亿韩元。纳拉萨林研究所对一般地方交付税给出了不同比较：按基金方案为68.5万亿韩元，不划拨资金则为98.1万亿韩元，差额为29.6万亿韩元。两项估算相差1万亿韩元，且所描述的口径并不完全相同。

基金拟设的地方账户总额为15.3万亿韩元，其中包括3.5万亿韩元可灵活使用的地方未来增长支持资金。其余资金大部分将通过项目预算拨付。尹浩重表示，政府计划全额承担项目成本，以避免地方政府配套出资，并正考虑让地方政府主导政策设计和决策。

但项目资金并不等同于一般收入。韩国财政学会前会长玄镇权认为，这一安排改变了税收使用的决策权归属，使裁量权转向中央。共同民主党议员林浩善也呼吁建立可靠机制，弥补地方交付税的减少。尹浩重表示，地方政府获得的拨款总额仍将从2026年的约63万亿韩元增至2027年的约70万亿韩元。与前一年相比有所增加，同时低于按另一套公式计算的金额，这两种情况可以并存。

醒目的总额不等于已经存下的资金

经常被提及的218.5万亿韩元，是将2027年基金计划的162.3万亿韩元与预计2026年增加的国内税收收入56.2万亿韩元相加得出的。这只是算术合计，并非经确认的基金余额。实际可用资源将取决于税收征收情况、资金划拨决定和立法批准。

9月30日公布的收入修正预测，将2026年国家税收收入定为478.6万亿韩元，比追加预算中的415.4万亿韩元高出63.2万亿韩元。其中，56.2万亿韩元来自国内税收增加。共同民主党议员安道杰则在10月8日的审计中另行提到，预计超额收入为88.4万亿韩元。这两项超额收入数字所依据的基准并未统一，因此不能相互替代。

安道杰支持拟议的资金分配方案：约64%用于稳定财政，28%用于投资，8%用于减债。他认为，若将全部超额收入用于偿债，下一次出现收入短缺时，政府可能不得不再次借款。他还表示，国家税收收入增幅的波动区间从2011年至2015年的3.2个百分点扩大到2021年至2025年的12.3个百分点，约为此前的3.8倍。

储备目标有一个有限但有参考价值的比较：2023年和2024年的税收收入短缺分别为56.4万亿韩元和30.8万亿韩元，合计87.2万亿韩元。计划中的104.4万亿韩元储备约为这一总额的1.2倍。但储备是否充足，仍取决于未来冲击、支出承诺，以及资产能否在不造成重大损失的情况下变现。

设计争议仍未解决的问题

KDI财政与社会政策研究主任李泰锡建议，先通过决算确认超额收入，优先满足最低流动性需求，再根据财政状况调整降低债务风险的力度和已规划的增长投资。9月论坛还讨论了将稳定功能与投资功能分开、把更多资源交由公共资本管理基金管理，以及加强独立评估。

爱尔兰的做法为区分基金用途提供了一个具体参照。该国未来爱尔兰基金计划在2024年至2035年间每年按国内生产总值的0.8%缴款，2041年前禁止提款。另设有一只基金，用于在经济下行期间支持支出。韩国的方案则将即时项目与储备金纳入同一机制，因此提款优先顺序尤为重要。

韩国银行货币政策委员会委员张容成以个人身份发言，将基金设计与通胀和货币政策联系起来。他警告，半导体周期难以预测，利润上升也未必能显著带动就业。他表示：

如果基金设计得当，能够促进长期增长，预计将通过缓解总需求压力为韩国银行提供帮助。

据报道，该提案很快进入细致审查阶段，相关进程如下：

• 2026年7月：总统李在明提出基金构想。
• 9月1日：2027年预算案提出162.3万亿韩元计划。
• 9月11日：KDI与经济、人文社会研究会举行预算与基金论坛。
• 9月30日：政府上调2026年税收收入预期。
• 10月4日：国会审查提出监督与可持续性方面的担忧。
• 10月8日：国会审计审查基金宗旨及项目承诺。

基金设立法案、相关修正案和2027年预算仍需国会批准。目前未公布最终表决日期。尚待决定的问题包括储备下限、收入短缺时的提款规则、项目遴选标准，以及对地方财政的保障机制。惠誉评级还警告，若财政收益集中于少数行业，相关收益可能只是暂时的。这进一步凸显了预计收入与可靠资源之间的区别。

要点

• 2027年方案计划将162.3万亿韩元分配给项目、减少借款和储备。
• 廉明培建议先储蓄约10年，再有限度地支出，并优先偿还债务。
• 朴洙泳的分析显示，约94%的项目支出将用于2028年后仍会持续的项目。
• 国会审查人员质疑支出调整权限、提款规则及税收收入的可持续性。
• 地方政府获得的资金可能高于2026年，但低于按现行分配公式计算的金额。
• 218.5万亿韩元这一醒目数字是可能的合计金额，并非已积累的基金余额。
• 立法批准和详细的运行保障措施仍未确定。