一项影响超越贸易的矿产协议
随着中国收紧对全球供应链的控制，韩国正转向蒙古，寻求稀土元素及其他关键矿产。这一伙伴关系有望为电动汽车、半导体、无人机、机器人和军事装备所需的材料开辟新的来源，也让蒙古置身于中国、俄罗斯和美国之间的角力中心。
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韩国总统和蒙古总统于7月11日签署《经济伙伴关系协定》。该协定取消蒙古铜、钼和稀土进口产品2%至5%的关税。一个自去年12月起运作的联合研究中心，正在研究蒙古的矿藏及可能的出口路线。
对首尔而言，这项协定是减少对中国供应依赖的更广泛努力之一。韩国目前担任由华盛顿发起的一个17国联盟的主席，该联盟旨在实现关键矿产供应来源多元化。这项安排表面上着眼于商业，但其更广泛的目的与韩美安全关系密切相关。
这种关联可能让蒙古陷入两难。长期以来，蒙古一直努力平衡与两个强大邻国的关系，同时加强与其所谓“第三邻国”的联系，其中包括韩国、美国、日本和欧洲国家。
稀土为何如此珍贵？
稀土元素是一组由17种金属组成的元素。它们的名称并不意味着地壳中没有这些元素。难点在于找到富集矿床，并将这些元素与周围岩石分离。加工过程可能需要复杂技术、大量能源，并对废弃物进行严格管控。
少量稀土材料对于制造高性能永磁体至关重要。这些磁体有助于电动汽车电机高效运行，也用于风力涡轮机、计算机设备、精密机械、飞机、导弹、战斗机和无人机。铜、钨和钼等其他关键矿产则用于电力系统、航空航天设备、工具和国防生产。
中国在这一领域占据主导地位。研究引用的估算数据显示，中国约占全球稀土开采量的59%，并拥有全球约90%的稀土精炼和加工产能。中国还生产了大多数含钕和镝的永磁体，这两种元素用于高性能电机及其他先进设备。
根据美国地质调查局的数据，2020年至2023年间，美国进口的稀土化合物和金属约有70%来自中国。这种依赖使矿产供应成为安全问题，也成为贸易关切。
蒙古能为这一伙伴关系带来什么？
蒙古是世界上矿产资源最丰富的国家之一。目前已发现80多种矿产，包括铜、金、铀和稀土元素。根据现有勘探结果编制的报告显示，蒙古的矿产资源位列全球前十。
蒙古有6处已登记的稀土矿床和26处已知矿点。有估算称，该国稀土储量约为3100万吨，占全球总量约16%。蒙古的铜储量估计为5500万吨，煤炭储量则达1750亿吨。位于南部戈壁地区的奥尤陶勒盖矿是全球最大的铜金矿之一。
这些数字也有一项重要前提。蒙古国土面积约为韩国的16倍，但约55%的领土尚未经过详细勘探。随着地质调查不断完善，储量估算可能发生变化。
采矿业已在蒙古经济中占据主导地位。2024年，该行业约占国内生产总值的27%、工业产出的70.9%和出口额的87.2%。政府希望利用新的矿产项目吸引投资，同时减少对煤炭和原材料销售的依赖。
蒙古能否摆脱原材料出口模式？
蒙古官员表示，目标是建设本地加工能力，而非只是将未经加工的矿石运往国外。蒙古驻韩国大使苏赫巴特尔·苏赫博尔德呼吁将韩国的技术和投资与蒙古的矿产资源结合起来，由两国共同生产附加值更高的材料。
我们把原矿出口到中国，只是原样出售。但世界需要更多加工产品。我们为什么只出口原材料？我们需要对其进行加工，生产世界所需的产品。
在蒙古境内加工矿石，可以减少必须经过外国领土运输的货物量。钨、钼和稀土材料在运出前可加工成精矿或中间产品。这样做既能提高运输效率，也可能为蒙古创造就业机会并培养工业技能。
韩国专家正在研究是否可以在蒙古矿区附近建设加工厂。随后，成品可以通过空运，以较小批量运出，但空运成本高昂，更适合精炼产品，而非大量矿石。据檀国大学教授宋炳久介绍，首批蒙古钨精矿已于6月27日空运至韩国。
这项计划面临现实限制。加工厂需要稳定的电力和供水、道路、熟练工人以及环境保护措施。蒙古冬季严寒、地域辽阔且基础设施有限，这些因素都可能推高建设和运营成本。仅靠建厂无法消除供应链中的所有风险，因为设备、燃料和部分运输通道仍依赖邻国。
为什么地理位置是首尔最担心的问题？
蒙古没有海岸线。包括矿产在内，最多有90%的出口货物必须经过中国或俄罗斯的铁路网络和港口才能进入全球市场，因此蒙古的选择比沿海供应国少。
韩国专家警告，如果中国或俄罗斯认定蒙古矿产被转运至美国或日本，可能会延误货运、提高海关成本或设置行政障碍。韩国外国语大学教授张在赫称，边境是一个严重的物流瓶颈。
如果中国想要反制美国，就可以大幅提高海关成本，或者干脆在边境放慢通行速度。
即使没有正式禁运，争端也足以造成损害。边境口岸延误、检查趋严、铁路通行条件变化或保险成本上升，都可能使项目失去商业可行性。依赖一两条运输路线的企业尤其容易受到这种压力的影响。
经俄罗斯的铁路运输也有自身的政治和商业风险。莫斯科仍是蒙古不可或缺的过境伙伴，而俄罗斯与北京关系日益密切，也让三方合作变得更加重要。中国敦促俄罗斯和蒙古加强能源、金融和基础设施联系，并抵制中国国家主席习近平所称的外部干涉。
这项协定也是美国供应链战略的一部分吗？
一些分析人士认为，韩蒙协定是涉及华盛顿的更广泛三方安排的一部分。根据首尔与华盛顿不断深化的联盟关系，韩国可能进口蒙古矿产，在本国加工其中一部分，再向美国制造商供应相关材料。
这一可能性赋予协定战略意义。如果中国认为蒙古资源正被用于削弱自身地位或支持美国国防生产，北京可能通过贸易或过境渠道施加压力。如果俄罗斯认为这项安排属于西方扩大努力的一部分，目的是削弱其在该地区的影响力，也可能对此表示反对。
韩国已经在支持旨在扩大中国以外加工能力的项目。美国已收购全球最大锌冶炼厂韩国锌业10.59%的股份。韩国锌业和美国政府正支持在田纳西州建设一座综合金属和关键矿产设施，预计投资额为74亿美元。
其他韩国企业也在推进相关项目。LS电缆与系统公司正在商谈于弗吉尼亚州建设稀土永磁体工厂；浦项国际则与ReElement Technologies合作，在印第安纳州建设分离和精炼设施。这些项目表明，首尔对蒙古的兴趣与一项更广泛的努力相关，旨在建立从采矿到最终制造的供应网络。
蒙古如何平衡与邻国的关系？
蒙古的“第三邻国”政策旨在扩大其外交和经济选择，同时避免激怒中国或俄罗斯。受地理位置影响，蒙古无法避免与两个邻国保持密切关系。中国是蒙古最大的贸易伙伴，也是其矿产出口的主要目的地。俄罗斯则在燃料、运输和能源联系方面仍然重要。
2021年，韩国成为蒙古的战略伙伴。两国贸易额从1990年建立外交关系时的约270万美元，增长到近年的6亿多美元。目前，双方合作涉及采矿、基础设施、医疗、旅游和教育等领域。
韩国的发展援助也为双边关系提供了支持。韩国机构参与了医疗设施、水资源和城市基础设施项目。一个韩国财团已完成乌兰巴托首条地铁线路的基础设计，预计将于2026年开工建设。
对乌兰巴托而言，与首尔合作可以带来技术和投资，又不必排他性地站队。蒙古驻韩大使表示，蒙古希望与所有伙伴沟通和贸易，而不是将国家划分为固定类别。这种平衡术将经受考验，尤其是在矿产出口与中美竞争直接挂钩的情况下。
铀和其他矿产能带来哪些启示？
稀土问题是蒙古矿业多元化努力的一部分。铀、铜和其他矿产正吸引那些希望为能源、制造业和技术产业寻找新供应来源的国家关注。
据估算，蒙古已探明铀资源量约为19万吨，潜在总资源量最高可达150万吨。与法国奥拉诺公司合作开发朱乌奇奥沃矿床的计划预计需要约16亿美元投资，目标是在2028年前后投产。
由于许可纠纷、法律变化以及公众对水污染、放射性暴露和牧场受损的担忧，蒙古的铀项目推进缓慢。这些困难为稀土项目敲响了警钟。若要成为稳定的供应国，蒙古需要可预测的规则、明确的环境标准以及更强的公众信任。
哈萨克斯坦提供了一个例子，说明持续稳定的政策和专业技术如何将矿产储量转化为持续生产。蒙古当局正在研究这一经验，并寻求吸引外国资本，同时通过主权财富基金保留更多公共收入。
什么因素将决定这项协议能否成功？
这项伙伴关系的成败不只取决于贸易协定的签署。地质调查必须确认矿床规模足够大，且适合商业开采。随后，政府和企业还必须为矿山、加工厂、道路、电力系统和边境安排提供资金。
环境问题也会影响公众支持。稀土加工若管理不善，可能产生有毒废弃物；采矿则可能影响水源和牧场。蒙古农村社区将期待透明的协商机制，并公平分享经济收益。
首尔还必须决定愿意承担多大风险。从蒙古购买矿石或许能减少对中国的直接依赖，但只要铁路和港口通道仍由中国和俄罗斯控制，就无法建立完全独立的供应链。在蒙古建设加工能力可以减少运输量，却无法彻底消除政治风险。
对蒙古而言，关键在于外国伙伴关系能否推动工业发展，而不是重演原材料出口、当地附加值有限的老路。对韩国而言，关键在于能否将有前景的新来源与安全运输和可靠加工联系起来。对华盛顿而言，这项伙伴关系是其更大规模努力的一部分，目的是减少中国对现代经济所需材料的影响力。
要点
- 韩国和蒙古签署协定，取消蒙古铜、钼和稀土进口产品的关税。
- 蒙古拥有大量稀土、铜、金、铀和煤炭矿藏，但其大片领土仍缺乏充分勘探。
- 中国掌控全球约59%的稀土开采量和90%的精炼加工产能。
- 最多有90%的蒙古出口货物必须经过中国或俄罗斯的运输网络。
- 韩国正在研究在蒙古建设加工厂，以及运输精炼材料的替代方式。
- 这项伙伴关系支持蒙古的“第三邻国”政策，同时让首尔与华盛顿的关键矿产战略联系更加紧密。
- 环境保护措施、稳定的法规和可靠的过境运输，将决定这项协定能否发展为持久的工业伙伴关系。
