致命洪灾后的转折点
致命洪灾凸显了无序建设的代价，巴厘岛正着手冻结将高产稻田改建为酒店、别墅及其他商业项目的做法。省级领导人表示，2025年起将停止发放把农业用地改作他用的新许可证；印尼土地部则警告该岛，必须将受保护农地恢复至国家标准，否则将面临法律后果。这一政策转向旨在保护生命安全、稳定水系，并保留塑造巴厘岛身份认同和粮食供应的稻田。
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此番推动的核心，是受保护农业区面积不足。兼任国家土地局局长的土地事务与空间规划部长努斯隆·瓦希德（Nusron Wahid）支持巴厘岛实施暂停令，并指示地方当局新增约6,000公顷稻田。目标包括约4,000公顷，用以弥补已因开发而流失的稻田，以及另外2,000公顷，以达到最低保护门槛。
两种土地类别构成了这场争论的框架。可持续农业用地（LP2B）指应继续用于耕作的稻田。可持续粮食农业区（KP2B）的范围更广，还包括储备用地和灌溉、储粮设施及农用道路等配套基础设施。国家规定要求各省将至少87%的稻田划为LP2B，并将90%纳入KP2B。巴厘岛这两项比例目前分别约为62%和83%，远低于中央政府为保障粮食安全设定的基准。
法律层面的利害关系十分明确。根据印尼《2009年可持续农业用地法》，非法改变受保护农地用途可被判处最高五年监禁。土地部认为，开辟新稻田可帮助全岛恢复合规，推动使过去未按规定进行的土地用途变更合法化，并恢复有助于降低洪灾风险的功能。官员还呼吁居民和开发商优先选择非生产性土地建房，并考虑建设垂直住宅，以限制城市蔓延侵占绿地。
9月的洪水和山体滑坡造成十余人死亡，房屋及公共设施受损，此后土地利用问题受到更严格审视。环境官员将灾害归因于多种因素，包括强降雨、废弃物管理不善，以及在旧稻田和山坡上的无序建设。政府数据显示，过去十年巴厘岛已失去数百公顷森林，导致该岛在极端暴雨期间吸收雨水的能力下降。
法律要求与巴厘岛的差距
要理解此事为何迫在眉睫，不妨先厘清这些缩写。LP2B是划为永久农业用途的土地，受到严格保护，必须继续用于耕作，以确保各省保有一定的水稻生产基础。KP2B的范围更广，包括农地以及储备用地、灌溉渠、水库、农用道路和其他维持农业生产能力的设施。各省必须达到这两类土地的国家最低比例，并在空间规划中保持这些比例稳定。
巴厘岛在这两项指标上都未达标。该岛仅将约62%的稻田列为LP2B，约83%列为KP2B。这些缺口解释了土地部为何敦促该省划定6,000公顷新稻田。达到目标将使巴厘岛恢复规定比例，并降低地方政府或土地所有者因在保护区内非法改变土地用途而受罚的风险。
新增稻田并不意味着随便找块空地就能种上水稻。当局需要确定相连成片的区域，确保其接入灌溉网络、避开易发洪灾的山坡，并能在不割裂栖息地的情况下获得配套服务。如果落实得当，该计划既能补回部分已被铺上水泥的稻田，也能保留维持农业生产的基础设施，包括支撑巴厘岛社区水利系统、已有数百年历史的灌溉渠。
为何农地改作他用会加剧洪灾
暴雨期间，稻田、森林和湿地就像海绵。土壤和植物根系能够减缓水流，使雨水分散流过梯田，并让部分雨水渗入地下。混凝土路面和屋顶的作用恰恰相反。稻田被别墅和沥青路面取代后，更多雨水会变成迅速流淌的地表径流，沿坡而下。在陡坡上砍伐树木，或在没有适当排水设施的情况下修筑梯田，都可能引发山体滑坡。如果沟渠和排水管道被垃圾堵塞，洪水就只能涌入街道和民宅。
巴厘岛农业的发展，正是为了应对这些风险。被联合国教科文组织列入名录的社区灌溉系统“苏巴克”（subak），负责协调整个流域的种植周期和水资源分配。该系统依赖完好的水渠、层叠稻田，以及限制土地用途突然变化的共同规则。稻田被分割成建筑地块后，苏巴克水渠就会被截断。原本缓慢流过梯田的水，会被导入管道、涵洞或停车场，而这些地方无法吸收短时强降雨。
官员表示，巴厘岛的绿色植被覆盖已不足以缓冲极端降雨。环境与林业部指出，包括阿勇河（Ayung）在内的一些重要流域，森林覆盖率已远低于流域专家建议的最低30%，而这一比例有助于稳定水流。与此同时，在旧稻田上的无序建设也减少了可吸收地表径流的土地面积。暴雨期间冲入河流的垃圾堵塞水道，进一步加剧了风险。
洪灾发生后，环境与林业部长哈尼夫·费萨尔·努罗菲克（Hanif Faisol Nurofiq）敦促巴厘岛停止进一步改变土地用途，并将环境保障措施作为旅游政策的核心内容。他在与省级领导人会谈时强调了事态的严重性，表示如果开发继续侵占绿地，巴厘岛将无法承受灾害一再发生。
部长表示：“我真心希望他能立即停止在巴厘岛改变土地用途。这至关重要。”
科学家预计，随着气候变暖，强降雨事件将变得更加剧烈。暖空气能够容纳更多水汽，这意味着暴风雨可能在短时间内带来更多降水。在森林和稻田被建筑取代的地方，洪水上涨得更快，水位也更高。因此，政策制定者如今将保护农地同时视为降低灾害风险和保障粮食安全的举措。
土地管控趋严下旅游业增长的前景
巴厘岛的计划并非要终止旅游业，而是要改变项目的选址和建设方式。该省将停止发放许可，不再允许把高产稻田改建为酒店、餐馆和别墅。地方领导人表示，已取得有效审批的现有项目可以继续推进，但新的商业项目将被引导避开农地。目前，相关部门正在联合审查空间规划，确保开发地图体现暂停令的要求，并更新环境基准数据。
省长伊·瓦扬·科斯特（I Wayan Koster）将这一转变称为一项长期承诺，与巴厘岛百年规划相一致。他已指示各县摄政长和市长，在该省完成洪灾应对和规划更新期间，坚守保护农地、防止其被改作他用的立场。
科斯特省长表示：“从今年起，我们已指示巴厘岛各地的县长和市长。洪灾处置工作结束后，我们将再次会面，确保不再发放任何许可证，不得在高产土地上建设酒店、餐馆或其他设施，尤其是稻田。从今年起，土地用途变更禁令将与巴厘岛百年规划保持一致。从2025年起，任何高产土地都不得改建为商业设施。”
对开发商而言，新政策更鼓励他们在已有开发项目的地块、城市空地和非生产性土地上建设，且不得破坏灌溉网络。对旅游业经营者而言，这有助于保护吸引游客、支撑文化体验的稻田景观。对居民而言，这应能减缓易发洪灾走廊地带和陡坡上的建设速度。政策目标是明确划分农区与建成区，并通过反映流域承载能力的许可制度加以保障。
旅游业仍是巴厘岛经济的支柱，省级领导人已表示，经济增长必须与环境保护相平衡。他们认为，保护稻田和森林并非限制旅游业，而是对景观、水资源和文化遗产的投资，这些正是吸引游客不断重返巴厘岛的要素。
粮食安全与苏巴克系统面临考验
土地部推动这项政策，也与稻米有关。印尼一直将粮食自给自足列为优先事项，以保护家庭免受全球价格波动和供应冲击的影响。与爪哇或苏门答腊相比，巴厘岛的贡献有限，但当地稻田供应本地市场、稳定周边县的价格，并支撑居民生计。稻田一旦改建为别墅，粮食和收入都会随之消失，该省对外地粮食调运的依赖也将加深。
要让灌溉土地持续用于生产，仅仅保住地块还不够。还必须保护苏巴克水渠，并协调上游和下游社区。苏巴克理事会负责决定种植时间、在旱季分配用水，并维护使梯田耕作成为可能的实体水渠。只有稻田保持连片，水渠不被横跨其上的围墙、道路或餐馆截断，这一网络才能正常运转。
大型基础设施提案也引发了警示。道路项目可能释放经济价值，但如果路线穿过梯田，数十处苏巴克节点可能同时受到破坏。有关部门表示，新的农地保护规定将要求更严格地审查道路走向，并在农业用地或灌溉设施受到影响时采取缓解措施。目标是维护这一网络的完整性，因为它既能缓和洪灾、维持农业生产，也支撑着巴厘岛的文化生活。
巴厘岛能新增6,000公顷稻田吗？
要达到土地部设定的目标并不容易。新增稻田需要水源、土壤整治、供农机通行的道路，以及与现有灌溉网络的连接。一些恢复工作可以通过重新启用闲置地块、重整梯田地形，以及重开过去因土地用途变更而关闭的灌溉渠来实现。其他增量可能来自土地置换：将适宜的非生产性土地重新划为农用地，同时引导新住房项目进入已城市化区域。
恢复工作的重点区域正逐渐明朗。国家土地局汇编的数据显示，2019年至2024年，巴厘岛有超过6,500公顷稻田改作他用，年均降幅约为1.5%。登巴萨市的降幅最大，六年间稻田面积减少近四成。按流失比例计算，吉安雅县排名第二。同一时期，仍保有大片农业用地的塔巴南县降幅较小。这一趋势表明，在人口稠密的城市地区恢复稻田最为困难，而在农地仍连片分布的地区则更可行。
哪些地方可能开辟新稻田
官员可能会优先考虑灌溉设施完好、水源可靠且能够通过土地整合形成连片梯田、而非零散地块的区域。这意味着农业基础较强的县，如塔巴南县，以及巴东县和吉安雅县现有稻田周边的缓冲区，都可能成为重点。规划还必须考虑侵蚀风险，以及汇水区应对更强降雨的能力。
执法与地方协调
只有各县政府持续、严格地执行，巴厘岛的暂停令才能奏效。2009年法律赋予检察机关打击保护区内非法改变土地用途行为的手段，处罚包括监禁。不过，预防可能比惩罚更重要。该省计划收紧许可审批、公布更清晰的分区地图，并让各县摄政长、市长和苏巴克理事会参与同一流程，确保每项审批都尊重农地边界。
官员还鼓励改变住房建设模式。他们敦促居民和建筑商选择非生产性土地建造新住房，并在适当情况下考虑垂直住宅。在已城市化地区建设更高的楼房，可以容纳人口增长，而不必向绿地扩张。在水道附近施工时，则必须采用雨水滞留池和渗透井等雨洪管理标准，以减缓地表径流、降低洪灾风险。
居民和建设者现在可以采取的行动
在全省最终敲定规定期间，可以立即采取一些措施来降低风险并支持新政策。这些措施有助于项目获得审批，也能让社区在暴雨期间更加安全。
- 购地或施工前先核查分区。确认土地是否位于LP2B或KP2B范围内，以及是否涉及苏巴克水渠或水库。
- 在非生产性土地上建设，避开容易发生侵蚀和山洪的坡地与河岸。
- 做好雨水管理。设置滞留池、植被排水沟和渗透井，让更多雨水留在场地内。
- 与苏巴克系统协调。项目靠近水渠时，应与苏巴克理事会合作保护水渠；如需改道，也要确保不影响水流。
- 减少垃圾进入水道。施工废料和生活垃圾不得进入水道和排水沟，以防暴雨期间发生堵塞。
- 考虑在城市地区建设垂直住宅，以满足住房需求，同时避免占用绿地。
- 纳入气候变化因素。预期强降雨事件会增多，并据此确定排水设施规模。
要点
- 巴厘岛将从2025年起停止发放许可，不再允许把高产稻田改建为商业项目。
- 土地部表示，巴厘岛必须新增约6,000公顷稻田，才能达到国家保护标准。
- 受保护农地比例低于目标，LP2B约为62%，KP2B约为83%。
- 根据2009年法律，非法改变受保护农地用途可被判处最高五年监禁。
- 官员将近期致命洪灾与强降雨、废弃物管理不善、山坡建设以及稻田和森林流失联系起来。
- 环境与林业部长哈尼夫·费萨尔·努罗菲克敦促停止改变土地用途，称这对安全和旅游业至关重要。
- 省长伊·瓦扬·科斯特指示地方领导人停止发放高产土地上的新项目许可，并使规定与巴厘岛百年规划保持一致。
- 数据显示，2019年至2024年巴厘岛稻田面积减少超过6,500公顷，其中登巴萨降幅最大。
- 该省鼓励在非生产性土地上建设，并推广垂直住宅，以限制开发向绿地扩张。
- 苏巴克灌溉系统和农地保护对于降低洪灾风险、保障本地粮食安全至关重要。
