2025年现状
中国承诺停止在境外建设煤电项目，这一承诺重塑了全球能源格局，但并未关上大门。国家主席习近平宣布停止新增海外煤电项目四年后，项目储备缩减，取消项目大幅增加。然而，新电厂仍在推进，尤其是那些与工业园区和矿产加工中心挂钩、独立于国家电网运行的项目。与此同时，中国风电、太阳能、电池和电网储能迅速发展，正在改变国内外电力市场。
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追踪中国项目的研究机构最新分析显示，相关工作取得了实质进展。自2021年以来，中国支持的海外煤电项目已有59.3吉瓦被取消。按这些电厂的整个生命周期计算，这意味着约61亿吨二氧化碳将不会排放。截至2025年7月，仍处于规划阶段的海外煤电项目总装机容量已降至31.4吉瓦，较去年减少逾三分之一。不过，今年投运项目的装机容量增加了4.1吉瓦，这是因为此前已开工建设的电厂陆续完工。目前仍有14个项目在建，预计投运后将新增约12.1吉瓦装机容量。
大部分活动集中在所谓的“自备电厂”上，即为特定工业设施供电、而非向国家电网供电的电厂。这类电厂通常由经营矿山、金属冶炼厂或工业园区的中国私营企业持有。它们出现在电力需求快速增长、电网供电有限或不稳定的国家。近年来，此类项目主要集中在印度尼西亚、印度、老挝、津巴布韦和赞比亚。
追踪这些项目的研究人员警告称，这一类别的项目有悖于承诺的精神。
这一漏洞让结束中国海外煤炭投资所取得的进展蒙上越来越大的阴影。
中国官员则强调中国不断扩大的清洁能源引领地位和长期气候目标。2月，外交部发言人郭嘉昆谈及中国的气候行动方针和时间表。
中国始终是应对气候变化的行动派，坚定致力于绿色低碳发展。我们将继续以自己的方式和节奏，努力实现碳达峰、碳中和承诺目标。
这关系到全球。中国的年度碳排放量占全球30%以上，美国约占12%。与此同时，中国是全球最大的太阳能电池板、风力涡轮机和锂电池生产国和出口国，其工厂左右着清洁能源供应链中许多产品的价格。中国资本和工程力量下一步投向何处，将对区域电力系统和气候目标的实现产生巨大影响。
习近平的禁煤承诺实际涵盖哪些内容
2021年9月，习近平宣布中国将停止支持新的海外煤电项目，并加大对海外清洁能源的支持力度。此后，新增国有资本支持的煤电交易明显减少。追踪中国发展融资和外国直接投资的数据库显示，2021年后没有新的煤电融资承诺。大多数国有贷款机构、承包商和大型国有企业已转向在发展中市场投资风电、太阳能、水电和电网项目。
然而，这项承诺并未明确说明如何对待由私人融资、专为矿产、金属和制造业项目供电的自备电厂，也没有设立执法机构来监管并网项目与离网工业供电项目之间的界限。因此，嵌入工业园区、声称不向电网售电的电厂仍在推进。这些项目通常由当地合作方参与，采用商业银行融资和企业股权投资的结构，不需要中国政策性银行提供引人注目的贷款。
分析人士表示，煤电厂一旦开工，取消项目的情况就很少见。这一规律解释了为何项目储备缩减的同时，今年投运装机容量仍有所增加。这也凸显出制定更明确规则的必要性，包括明确哪些项目可以获批、由谁审批，以及在批准工业区使用煤电之前应评估哪些替代方案。
自备煤电的漏洞及其重要性
自备煤电厂专为单一生产活动供电，例如镍冶炼、铜矿开采、水泥生产线或一体化钢铁厂。在电网薄弱、新建输电线路审批时间漫长或电价波动较大的国家，业主往往会在厂区内建设专用电源。例如，在印度尼西亚，中国企业参与建设了数吉瓦煤电项目，为镍加工供电，而镍是全球电池供应链的关键环节。在印度、老挝、津巴布韦和赞比亚也能看到类似情况，项目通常围绕采矿或金属产业集群展开。
从气候角度看，这些电厂之所以重要，是因为它们可能运行数十年，且装机规模与高耗能工业生产相匹配。研究机构估计，中国在海外现有的自备煤电项目全生命周期已产生约15亿吨二氧化碳，相当于目前所有中国支持的海外在运煤电项目全生命周期排放量的约一半。如果目前在建项目全部完工，其全生命周期排放量还可能增加34亿吨。
项目支持方辩称，工业供电需要全天候稳定可靠，而电网升级滞后。在许多地方，若配套储能、需求管理并接入电网，可再生能源已经能够替代相当一部分煤电。问题往往不在技术，而在于项目准备、土地获取、输电以及电力市场规则；这些因素决定新增清洁电力能否以可预测的价格满足工业需求。
煤电项目仍在推进的地区
当前中国支持的海外煤电项目主要分布在快速增长的经济体或资源生产国，这些地区的工业需求不断上升。项目集中在少数几个国家：
- 印度尼西亚：与镍及其他金属冶炼厂相关的煤电厂，为苏拉威西岛等地的工业园区供电。
- 印度：部分有中国投资参与的工业项目依靠自备煤电，确保重工业生产获得稳定电力。
- 老挝：工业园区和采矿项目使用自备电力，同时向邻国大量出口水电。
- 津巴布韦：新增煤电支持采矿和金属加工，而电网扩建进展缓慢。
- 赞比亚：采矿和矿产加工需要专用电力，但电网容量仍受限。
这些项目通常被宣传为过渡性举措，声称未来会逐步改用更清洁的燃料。能否兑现这一说法，取决于合同条款和电厂设计。如果没有明确的退役时间表和可再生能源并网条款，这些项目可能导致排放锁定持续到2030年代之后。
中国国内煤电的悖论
在中国，尽管去年新建煤电装机容量大幅增加，煤炭的作用却正在发生变化。开发商2024年开工建设的煤电项目约为95吉瓦，创2010年代中期以来年度最高纪录。与此同时，随着风电和太阳能发电量攀升、储能快速扩张，2025年上半年煤电在发电量中的占比降至约51%，创历史新低。
这种表面上的矛盾，根源在于2020年和2022年的电力短缺引发了能源安全担忧，同时电网调度规则僵化，跨省电力交易改革进展缓慢。多个省份的地方政府批准新建煤电厂，将其视为一种保险措施，尽管中国各地许多煤电机组的运行时间仍只有其潜在运行时数的一半左右。电池、抽水蓄能的广泛部署以及市场规则的改善，已经帮助电力系统应对夏季用电高峰，避免大范围停电。
习近平在公开谈及能源政策时这样阐述解决思路：能源安全取决于发展新能源。其理念是，可再生能源、储能和灵活用电能够增强韧性，煤电则转为辅助角色，而非持续提供基荷电力。如果清洁能源持续满足新增需求，新增煤电装机并不必然导致煤炭消耗增加。近期，尽管部分新增装机并网，煤电发电量仍持平或下降。
这一经验也为海外市场提供了切实启示。投资输电、区域电力贸易和储能，可以替代新增煤电装机，并以更清洁的能源结构满足工业需求。挑战在于协调合同结构、电价和监管制度，确保工厂需要时清洁能源能够提供稳定电力。
融资转向可再生能源，但规模仍然不足
2021年以来，中国的海外能源融资逐渐转向清洁电力。2022年和2023年，中国融资方和投资者资助的新增装机中，逾三分之二投向风电和太阳能项目，较此前二十年的情况发生了显著转变。这一变化既反映了政策导向，也体现出中国清洁能源制造商的竞争力。太阳能组件、逆变器和电池的成本大幅下降，中国企业在供应链中占据主导地位。
然而，融资规模尚未匹配机遇的体量。2022年和2023年，通过中国海外融资渠道获得资金的风电和太阳能装机仅约3吉瓦，远低于“一带一路”倡议高峰期的年度水平。部分缺口由中国商业合同和私人投资填补，但许多发展中国家仍面临障碍，难以推动具有融资可行性的清洁能源项目。
在建设方面，2024年是中国企业在“一带一路”国家建设电力项目的创纪录年份，新增装机约24吉瓦。其中超过一半为可再生能源，主要来自太阳能和水电的大幅增长。其余为火电项目，包括此前规划的煤电和新建燃气电厂。煤电仍在未来项目清单中占有相当比重，但行业分析人士预计，随着东道国寻求更清洁、成本更低的替代方案，取消项目的情况将会增多。
区域情况并不均衡。亚洲获得中国海外电力投资的大部分，也集中了多数煤电项目。美洲和非洲部分地区获得的投资更多流向水电，风电和太阳能所占份额较小。非洲获得的清洁能源融资仍然不足，无论资金来源如何；不过，北京已承诺提供新的支持，其中包括数十个低碳项目。要将承诺转化为具备开工条件的投资，需要开展可行性研究、提供风险担保、做好电网规划，并建立严格的环境和社会标准。
专家提出的弥合差距之道
追踪中国海外能源投资组合的研究机构提出了一系列务实举措，旨在让行动符合2021年的承诺，并加快转向清洁电力。
- 明确规定，无论是否接入电网、采用何种所有权结构，自备煤电均受海外禁煤承诺约束。
- 在批准任何新建煤电厂之前，要求认真评估可再生能源或混合能源替代方案，并考虑配套储能和需求管理。
- 要求在建电厂采用最佳可用技术，遵守严格的环境标准，并制定有明确期限的退役计划。
- 将国有资本支持的融资转向太阳能、风电、水电、储能和电网现代化，优先投向重点市场。
- 在东道国支持项目前期筹备、土地获取、输电接入和电力市场改革，让清洁能源以稳定价格供应工业用户。
- 指定机构负责落实承诺、协调各部委，并在项目违反规则或运营不当时介入。
这些举措将推动存在可行替代方案的项目更快取消，也能改善清洁电力在急需快速新增装机的国家的经济性。
这对未来五年意味着什么
海外煤电项目储备减少，表明发展势头正在转变，但已开工建设的电厂很可能会完工。研究机构指出，项目一旦动工，取消的情况就不常见。目前在建的12.1吉瓦装机将带来数十年的排放，除非在合同中纳入提前退役或转换燃料的安排。
与此同时，中国国内需求放缓，煤炭出口却在增加。2025年前五个月，煤炭出口增长约13%，日本、印度尼西亚和韩国是主要买家。在中国国内，风电和太阳能在部分月份的供电量已超过总发电量的四分之一，这有助于解释为何煤价走软，以及为何在通常会增加库存的时期，煤炭进口反而下滑。
在一部分快速增长的经济体中，无论是属于金砖国家集团还是与之相邻，新增煤电装机仍远远超过新增风电和太阳能装机。分析人士警告称，这些市场继续扩建煤电、燃气和石油项目，可能导致高排放长期锁定，并挤压清洁能源的空间。在这些国家，中国企业和国有企业参与了在建发电项目中的很大一部分。若明确自备煤电相关规则，增加混合融资，并推进更有利于灵活调度和清洁能源并网的电力市场改革，能源结构就可能转变。
回到中国国内，专家调查显示，化石燃料使用量可能在2028年前后达峰，对实现2030年排放目标也抱有谨慎信心。中央政府正释放出更加重视电网灵活性、储能和市场改革的信号。如果这一方针延伸至海外合作，并堵住自备煤电的漏洞，未来项目储备中的剩余煤电项目可能进一步减少，清洁能源则会加速发展。
未来几年将检验政策能否跟上技术进步。清洁电力往往是新增电力中成本最低的来源，电池储能成本也在持续下降。将可再生能源快速扩张与切实可行的电网升级相结合的国家，可以在不牺牲供电可靠性和工业增长的前提下降低对煤炭的依赖。
要点速览
- 自2021年以来，中国支持的海外煤电项目已有59.3吉瓦被取消，预计可避免约61亿吨全生命周期二氧化碳排放。
- 截至2025年7月，海外煤电项目储备降至31.4吉瓦，较2024年减少约37%。
- 2025年，在建电厂陆续完工，投运装机容量增加了4.1吉瓦。
- 海外仍有14个项目在建，总装机容量约12.1吉瓦，其中大部分是为工业供电的自备电厂。
- 迄今为止，自备煤电项目预计造成约15亿吨全生命周期二氧化碳排放；目前在建项目还可能额外增加34亿吨。
- 在中国国内，开发商2024年开工建设的煤电装机约为95吉瓦；2025年初，煤电在发电量中的占比降至约51%。
- 2022年和2023年，中国融资方和投资者资助的海外新增电力装机中，逾三分之二投向风电和太阳能。
- 2024年，中国企业在“一带一路”国家新增电力装机约24吉瓦，其中超过一半来自可再生能源。
