人口迅速老龄化，社会保障网却覆盖有限
世界银行警告马来西亚，除非扩大并加强社会养老金，否则该国可能面临老年照护危机。马来西亚的社会养老金覆盖率在全球处于较低水平。目前，65岁及以上马来西亚人中，获得任何定向社会养老金的人还不到十分之一。核心计划“乐龄援助金”（Bantuan Warga Emas）仅覆盖约4%的老年人。与此同时，老年人口占比正在迅速上升。马来西亚已步入老龄化社会，如今人口结构变化的速度已与中国和日本快速转型时期相当。如果不加强老年阶段的收入支持，更多马来西亚人将难以满足晚年的基本需求。
最新预测显示，到2045年，65岁及以上人口将占总人口的14%；到2056年，这一比例将升至约20%。这意味着一代人之内，每五人中就有一位老年人。现有补助金额不高，覆盖的老年人口也很有限。马来西亚的社会养老金覆盖率远低于地区同类国家和全球平均水平。世界银行的研究指出，人口结构现实与现有支持之间的差距已经扩大，需要建立覆盖面更广、可预期性更强的保障网。
许多人的退休财务准备仍然不足。雇员公积金（EPF）的储蓄往往在提取后三至五年内就会耗尽。2023年年满55岁的公积金会员中，近半数账户余额不足1万林吉特。世界银行估计，要在退休后维持基本生活水平，需要约25万林吉特的储蓄。劳动年龄人口中，只有约42%参加了任何正式养老金安排。许多马来西亚老人依靠成年子女供养，但家庭规模正在缩小，独居或仅与年长家人同住的老年人越来越多。
世界银行在一份最新政策文件中直言不讳地指出这一挑战。
马来西亚人口正在迅速老龄化，但社会养老金的覆盖率和保障水平相对较低。
为弥补这一缺口，世界银行建议大幅扩大社会养老金覆盖范围。首先可将保障扩展至收入最低的40%家庭中的老年人。研究还呼吁根据通胀自动调整补助金额，修订收入门槛以反映实际生活成本，并提高领取年龄，使其与预期寿命延长相适应。目标是建立一个覆盖面更广、更公平、更可持续的制度。政府已在《2026年财政预算案》中拨出12.6亿林吉特用于老年人福利，预计将惠及约18万人。即便如此，现有承诺仍只能满足部分需求。
社会养老金为何重要
社会养老金是政府出资、发放给老年人的补助，无须领取者事先缴费。领取资格通常依据年龄、收入或两者综合确定。国际证据显示，即便金额不高，社会养老金也能减少贫困、缩小不平等，并改善领取者及其大家庭的福祉。当健康冲击或失业影响到赡养老人的家庭时，社会养老金还能稳定家庭消费。对于迅速步入老龄化的国家，这类补助将成为收入保障的最后一道关键防线。
在马来西亚，面向老年人的直接支持仍然有限。“乐龄援助金”目前覆盖约4%的老年人。另一项计划“慈悯现金援助”（Sumbangan Tunai Rahmah）是面向更广泛低收入群体的现金补助，约60%的老年人可领取。对大多数老年家庭而言，两项补助合计金额通常不到转移支付前收入的十分之一。与地区同类国家相比，马来西亚的覆盖率明显偏低。泰国提供近乎全民覆盖的老年津贴，覆盖近九成老年人。菲律宾和越南的覆盖率则都接近三成。
什么是“乐龄援助金”
“乐龄援助金”每月向符合条件的老年人发放600林吉特，款项存入银行账户，用于帮助支付基本生活开支。该计划面向60岁及以上、没有固定收入或养老金的马来西亚人。家庭收入须低于官方贫困线。申请人不得居住在政府福利机构，也不得领取其他重叠补助。严格的收入审查和现行排除规定使许多老年人无法获得援助，包括储蓄不多且很快就会耗尽的人，以及虽有非正式收入、但收入不足以应对不断上涨的开支的人。
这些设计上的限制解释了为何该计划覆盖率偏低。许多资产不多或面临高额医疗支出的人不符合资格。另一些人可能因为资格审查以家庭为单位，无法反映多代同堂家庭中个人面临的困境而被遗漏。随着时间推移，如果补助不随物价调整，资格规则也不更新以反映体面生活的成本，这些缺口很可能进一步扩大。“乐龄援助金”与“慈悯现金援助”之间的衔接也需要明确的政策目标，避免老年人只能依靠零散且缺乏协调的小额补助。
储蓄缺口与雇员公积金
马来西亚长期以来主要依靠雇员公积金提供退休收入。该基金的投资表现稳健，但许多会员缴费不规律，或在转入非正规就业后停止缴费。新冠疫情期间的提前提取使许多账户余额下降。由于年满55岁即可提取，许多退休人士在停止工作或符合其他老年保障资格前，储蓄就已逐渐耗尽。因此，储蓄缺口会持续到老年阶段，女性和低薪劳动者尤其如此。
世界银行认为，马来西亚应逐步将公积金提取年龄提高至65至70岁。延后领取可以让储蓄继续投资更长时间，享受复利增长，并提高退休保障水平。世界银行还建议将社会养老金领取年龄提高至至少65岁，并在未来根据预期寿命调整。提高领取年龄并扩大覆盖范围，或可在不对公共财政造成过大压力的情况下，提高平均补助金额。
在公共讨论中，人们常担心延长工作年限会挤占年轻人的就业机会。世界银行研究了马来西亚的劳动力市场数据，得出了不同结论。
因此，不应将延长工作年限视为对青年就业的威胁。
换言之，增加老年劳动者的就业机会，可以与增加年轻人的就业机会并行不悖。年长和年轻劳动者往往拥有不同的技能。两者都能就业时，企业可以兼得经验与新想法，经济也会增长。
世界银行的建议
这项研究提出了一系列改革措施，在保障、公平和财政审慎之间寻求平衡。第一，将社会养老金覆盖范围扩大至收入最低的40%家庭中的老年人。第二，更新收入资格门槛以反映体面生活的成本，并根据通胀调整补助，以维持购买力。第三，改进资格审查机制，确保公共数据库能够互通，使资格认定及时、准确。第四，考虑到人们寿命更长、健康状况更好，应将社会养老金领取年龄提高至至少65岁，并根据预期寿命调整未来门槛。这些措施有助于为老年收入提供更有力的保障，同时在人口老龄化过程中控制成本。
世界银行明确指出，融资方式需要审慎设计，改革可以分阶段实施，以管理成本并回应公众预期。
财政可持续性至关重要，但通过定向设计和收入改革，扩大保障范围是可行的。
扩大保障范围需要多少成本
政策已经开始有所行动。《2026年财政预算案》为老年人福利拨出12.6亿林吉特，预计将为约18万名马来西亚老年人提供支持。这笔拨款尚未体现扩大社会养老金的方案，但表明政府对老年收入保障的重视程度正在提高。世界银行的模型测算显示，设计合理的扩面措施能够减少老年人贫困，并缩小全体人口的不平等；随着老年人口占比上升，这些效果也会日益明显。
控制成本取决于具体设计。提高领取年龄的同时扩大覆盖范围，可以在预算可持续的前提下，为提高平均补助金额腾出空间。保留现有领取者的资格，同时对新申请者实行较高年龄门槛，可以让过渡更加平稳。家庭收入与支出调查数据显示，老年人担任户主的家庭中，相对贫困率随年龄上升而提高：60岁及以上者约为24%，65岁及以上者约为42%，70岁及以上者约为49%。这些数据表明，提高新申请者的领取年龄时，也应大幅扩大覆盖范围，确保高风险群体得到保障。
其他国家的经验
马来西亚并非第一个在快速老龄化过程中面临缴费型养老金覆盖缺口的国家。中国和印度建立了社会养老金，如今已覆盖大量农村居民和非正规就业者。在拉丁美洲，多项研究显示，金额不高的老年补助与贫困率下降、老年人及其家庭健康状况改善有关。泰国展示了近乎全民覆盖的实际做法：其老年津贴覆盖大多数老年人，无论工作经历如何，都能提供可预期的最低保障。
海外经验凸显了几项关键选择。普惠福利简单且包容，但成本较高。以经济状况审查为基础的福利旨在帮助最需要的人，但需要可靠的数据和管理能力。许多国家通过指数化调整，使补助与物价同步；还有一些国家将领取年龄与预期寿命挂钩，以便在人们寿命延长时维持制度稳定。马来西亚可以借鉴这些经验，同时根据自身财政空间和行政能力调整改革措施。
政治与社会层面的权衡
退休政策的任何变化都必须在改革速度、保障水平和公众信任之间取得平衡。提高领取年龄较为敏感，即便这反映出马来西亚人的寿命更长、健康状况更好，而现行规则制定时的情况已不同。政策制定者可以在扩大覆盖范围的同时维护公众信任，保护现有领取者免受不利变化影响，并清楚说明补助将如何跟随通胀调整。透明的指数化规则有助于减少家庭规划晚年生活时的不确定性。
有效落实与政策设计同样重要。加强公共数据库的互通，可以减少遗漏，避免老年人为了证明资格而辗转多个部门。加强宣传和协助服务，有助于人们尽早申请，避免支持中断。同时，老年阶段的收入保障还需要与医疗和养老照护改革相配套。公积金局在槟城甲抛峇底支持的一项新辅助生活项目，展现了住房与照护如何配合收入支持共同发展，以满足低收入老年人的需求。
下一步
马来西亚有机会在人口老龄化进一步加速前，夯实退休保障的基础。《国家老龄化议程》为此提供了政策平台。优先事项包括将社会养老金覆盖范围扩大至收入最低的40%家庭，制定规则明确的指数化公式，更新收入门槛以反映生活成本，并规划逐步提高领取年龄，使其与预期寿命挂钩。这些措施合力实施，既能保障更多老年人，也能维持财政纪律。
改革取得进展还取决于更完善的数据和监测。定期跟踪补助保障水平、领取情况和各年龄段的贫困状况，可以评估改革是否奏效。独立评估有助于改进计划规则。加强社会养老金并不意味着取代雇员公积金或公务员养老金，而是与之互补，填补那些积蓄很少或没有积蓄的老年人，以及储蓄不足以支撑晚年生活的马来西亚人的保障缺口。
要点
- 65岁及以上的马来西亚人中，不到10%领取定向社会养老金；“乐龄援助金”覆盖约4%的老年人。
- 到2040年代中期，马来西亚将成为老龄化社会，约14%的人口将年满65岁；到2056年，这一比例将升至约20%。
- 2023年年满55岁的雇员公积金会员中，近半数账户余额不足1万林吉特；许多人的储蓄在提取后三至五年内就会耗尽。
- 劳动年龄人口中，只有约42%参加正式养老金计划。
- 约60%的老年人领取“慈悯现金援助”，但对大多数老年家庭而言，该计划与“乐龄援助金”合计的补助通常不到转移支付前收入的10%。
- 世界银行建议从收入最低的40%群体开始扩大覆盖范围，根据通胀调整补助，修订收入门槛，并改进资格审查和数据系统。
- 建议将社会养老金领取年龄提高至至少65岁，并根据预期寿命作未来调整，以维持制度可持续性。
- 《2026年财政预算案》为老年人福利拨款12.6亿林吉特，预计将惠及约18万人。
- 世界银行建议将雇员公积金提取年龄提高至65至70岁，以改善退休保障水平。
- 国际证据显示，社会养老金能够减少贫困和不平等，并改善老年人及其家庭的健康和福祉。
