日本公布首份国家人工智能基本计划：公共部门将带头应用
日本已起草首份国家人工智能基本计划。政府希望在年内敲定这份路线图，使日本成为最有利于人工智能研发和应用的国家。草案呼吁公共机构发挥示范作用，预计各部委、机构和地方政府将采用人工智能，提高效率和服务质量，国防领域的应用也在考虑之列。该计划力求在快速创新与负责任的风险管理之间取得平衡。目前人工智能在日本的普及程度仍不高。调查显示，去年约有20%的人和约一半企业使用过人工智能；2024财年，报告使用生成式人工智能的个人仅占26.7%，远低于美国和中国。草案是新的法律和政策框架的一部分，该框架包括2025年5月颁布的人工智能法，以及由首相牵头的人工智能战略总部。
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文件提出四项基本方针：加快人工智能应用、增强研发能力、引领人工智能治理，并推动创新，迈向人工智能融合社会。文件强调人机协作、稳固的数据基础，以及针对版权和民事责任等问题制定明确规则。草案还指出了相关风险，包括错误输出、虚假信息、隐私侵害和国家安全挑战。草案将提交由首相石破茂主持的人工智能战略总部。之后，专家小组将进一步完善计划，目标是在今年晚些时候获得内阁批准。有关部门打算调查与人工智能应用相关的严重权利侵害，并参与制定国际规则，包括通过《广岛人工智能安全与可信赖原则》推动相关工作。
草案内容：四大支柱及其重要性
计划的四大支柱将技术、政策和机构建设紧密结合。第一，政府部门应部署人工智能，以简化工作流程、改善公共服务。第二，必须利用高质量数据、算力资源和人才，增强研发能力。第三，日本计划通过让国内指南与国际原则接轨，并赋予主管部门调查严重事件的能力，在人工智能治理领域发挥领导作用。第四，社会应通过教育、劳动力培训和制度改革，支持持续创新与人机协作。
加快人工智能在政府部门的应用
草案要求中央和地方机构带头推动公共服务向人工智能增强型服务转变。具体目标包括加快文件处理、自动翻译和摘要、对福利和许可申请进行案件分流，以及借助人工智能助手改善呼叫中心服务，由人工客服处理复杂问题。地方政府可利用人工智能做好防灾准备、绘制灾害风险地图、制定疏散计划，并在风暴和地震期间提供实时信息。医疗系统可据此安排筛查优先级、标记潜在不良事件并优化排班。交通部门可优化交通信号灯时序和车队调度。法院和监管机构可利用相关工具检索判例法，并发现提交材料中的规律。这些应用旨在减少积压、降低常规工作负担，并更快回应民众需求。
日本面临劳动力短缺和人口老龄化问题。公共机构需要借助工具，让小团队也能以稳定的质量处理更多工作。人工智能可以快速测试不同的政策方案，并扫描大型数据集，查找欺诈、税收缺口或安全违规行为。草案将这些用途定位为协作，而非取代人工。工作人员仍须对决策和监督负责，人工智能则处理信息密集型子任务，例如发现异常，或提供由人类专家审核的初稿。
增强研发能力
草案将高质量数据称为日本的优势之一。制造、医疗和交通等行业能产生丰富的结构化信息，若经过妥善整理，就能提高人工智能的准确性。计划强调建立稳健的数据管道、统一标注标准并落实隐私保护措施。草案鼓励在可行的情况下进一步开放数据，以便学术界、初创企业和成熟企业开发并评估模型。算力、存储和网络方面的投资同样重要，还应支持针对日语和日本语境进行优化的模型。
人才和工具是能力建设的核心。草案提出开展教育和技能提升项目，让公务员、工程师和领域专家能够负责任地使用人工智能。草案还提出采购改革的必要性，使各部门能灵活开展试点、评估成效，并明确安全、隐私和质量要求。扩大供应商范围，纳入小型企业和研究联盟，有助于加快试验，同时维持必要的保障措施。
引领人工智能治理
日本于2025年5月颁布的人工智能法，为国家战略制定了框架，并设立相关机构负责协调。该法在内阁设立人工智能战略总部，并设立人工智能战略中心，负责指导《人工智能基本计划》、制定指南和协调各部委工作。该法要求人工智能开发者、提供者和商业用户尽合理努力遵循政府原则，并配合调查。治理方式以指导和透明度为主，而非处以惩罚性罚款；但当权利或安全面临严重风险时，政府保留开展调查的权限。
关键规则仍以现行法律为基础。《个人信息保护法》对同意、数据最小化、泄露报告和跨境传输作出规定。与训练数据和输出内容相关的版权问题仍在审议中，草案强调既要保护财产权，也要促进合理使用和创新。日本还计划遏制虚假信息和有害内容，包括依据近期针对信息分发服务提供者的立法，加快下架处理。草案与国际合作方向一致，包括《广岛国际指导原则》，旨在推动安全、可信赖、以人为本的人工智能发展。
内阁官房长官林芳正将政府立场描述为在机遇与风险之间寻求平衡。他提到人工智能带来的生产力提升和缓解劳动力短缺的作用，同时指出滥用和犯罪活动构成的威胁。
人工智能能带来提高生产力、缓解劳动力短缺等好处，但也会带来虚假信息和复杂犯罪活动等风险。
治理支柱意味着提高透明度并加强主动监督。各部门将调查人工智能的使用情况、发布指南，并在严重情况下调查事件、披露相关信息。企业和研究机构预计需要记录人工智能生命周期、管理数据权利，并在设计和部署过程中处理偏见、安全和保障问题。
持续创新，迈向人工智能社会
第四大支柱强调人机协作和持续的制度变革。这包括为公共部门工作人员开展技能提升项目，并鼓励大学、初创企业和成熟企业建立合作关系。人工智能与机器人和传感器融合，可为公共服务带来助益，这种融合通常被称为具身人工智能。在养老护理、物流和检验等领域，能够感知并作用于物理世界的人工智能系统，可将常规任务从人手紧缺的岗位转交给由人类监督的机器。
草案也承认，法律、福利制度和劳动力政策需要定期更新，才能跟上快速发展的步伐。公共沟通和透明度对于建立信任至关重要。政府需要说明人工智能的应用场景和原因、预期的益处与风险，以及出现问题时民众如何寻求补救。
日本为何此时采取行动
日本在人工智能应用方面的滞后是一个核心关切。调查显示，去年约五分之一的个人使用过人工智能，报告使用人工智能的企业约占一半。具体到生成式人工智能，2024财年报告使用过的个人占26.7%，美国和中国的使用比例则高得多。日本的人工智能私人投资也远低于其他主要经济体。政策制定者认为，如果国内企业未能赶上已将人工智能融入产品、运营和客户服务的竞争对手，就可能面临落后的风险。
一些结构性因素进一步拉大了差距。许多组织仍沿用大量纸质流程和旧有系统。数据集相互孤立，格式也难以整合。采购周期倾向于大型多年期项目，而非根据成效逐步扩大的小型试点。合规风险往往通过回避而非缓解来管理。如果不经过审慎调整，语言和领域差异也会限制国外模型的迁移应用。《基本计划》旨在通过明确指南、通用工具和制度支持消除这些障碍，让机构和企业能够负责任且快速地采用人工智能。
风险管理与法律：从软性指导走向国家框架
人工智能法为人工智能相关技术的研究、开发和应用规定了政策目标、机构设置和责任要求。该法涵盖开发者、提供者和商业用户，也适用于向日本提供人工智能服务的外国运营商。该法的核心原则包括生产力、透明度、隐私、公平和安全。法律授权政府调查相关实践、发布指导，并对涉及权利和利益受侵害的严重案件开展调查。虽然该法没有像欧盟那样设立广泛的处罚措施，但为主管部门在重大案件中索取信息、发出指示和披露调查结果提供了明确途径。
《基本计划》在这一架构上进一步推进，目标是为人工智能应用建立明确的民事责任框架，并加强知识产权保护，尤其是媒体、软件和设计等对版权敏感的领域。计划鼓励开展覆盖整个生命周期的风险管理，从数据收集和模型训练到部署和监测。遵守《个人信息保护法》是其中的核心。各部门和供应商需要说明数据使用的合理性、采用假名化等技术，并维持稳健的访问控制。面向用户和公众保持透明，也是问责的一部分，尤其是在自动化系统影响福利、医疗或公共安全时。
国防与国家安全层面
草案提议采用人工智能，以增强国防能力并保护关键基础设施。潜在用途包括物流规划、预测性维护、网络防御、分析卫星和传感器数据流，以及为复杂行动提供决策支持。这些工具可以扩充国防人员的工作能力，提高反应速度。计划同时警告，人工智能可能遭到滥用，例如制作深度伪造宣传内容、发动高级网络攻击或制造自主威胁。草案认为，将创新与安全管控相结合的国家框架具有战略必要性。
在人工智能战略总部会议上，首相石破茂强调了安全方面的利害关系和采取紧急行动的必要性。
他表示：“人工智能在安全方面至关重要。”他还说，随着全球研发竞赛日趋激烈，日本必须“迅速落实支持措施”。
国防领域采用人工智能，需要严格评估其可靠性、针对对抗性操纵进行充分测试，并实施审慎的人工监督。计划对高质量数据和严格治理的重视，符合这些要求。计划还提到在安全人工智能实践和负责任的军事应用方面开展国际合作，以降低风险升级的可能性。
计划如何制定，由谁负责
人工智能战略总部设在内阁府，由首相担任主席，负责主导相关进程。全体内阁成员均参与其中。草案将提交战略总部，随后由研究人员、行业领袖和政策专家组成的专家小组进一步完善细节，之后内阁计划在年内寻求批准。人工智能战略中心将协调各部委和机构落实计划，并继续发布指南和调查报告，跟踪实际应用情况。
多个机构将参与规则制定和实践指导。经济产业省和总务省共同起草商业指南。文化厅和个人信息保护委员会负责指导版权和隐私相关工作。包括金融和医疗领域在内的行业监管机构，将使各自领域的具体指南与总体计划保持一致。数字厅和地方政府将是部署工作的关键力量，因为许多服务直接面向居民。
公共机构可以率先采取哪些行动
各部门无需等到计划最终获批后才开始准备。草案已明确了一些团队现在就可以着手落实的重点。负责人可以找出人工智能能够节省时间或改善成效、且具备高质量数据和明确监督机制的高价值应用场景。各部门可以从项目一开始就纳入治理要求，并为审计、文档记录和用户沟通做好规划。还可以投入资源提升员工技能，使其能够评估人工智能输出并了解相关限制。
- 指定一名高级官员负责统筹本部门的人工智能工作，并确保项目符合隐私、安全和无障碍要求。
- 梳理数据资产并划分敏感级别。按照《个人信息保护法》建立数据质量、标注和访问控制流程。
- 从目标明确且范围较小的试点项目起步，例如缩短文件处理时间或提高联络中心问题解决率；评估后再决定是否扩大规模。
- 在与供应商签订的合同中明确数据权利、版权、责任、事件报告和模型质量保证条款。
- 向用户说明人工智能的使用场景和方式，提供人工支持渠道，并记录反馈以便持续改进。
国际背景：日本的比较优势及其规则影响力
主要经济体正采取不同路径监管人工智能。欧盟正朝着建立针对高风险系统的全面法律制度迈进。美国更多依靠机构指南和行政措施。日本的做法介于两者之间，将国家框架与软法和行业指南相结合，同时保留对严重案件开展调查并公开披露信息的权限。草案还借助广岛倡议，推动日本在国际原则制定中发挥引领作用。这一定位有助于日本参与制定虚假信息应对、版权、安全评估和透明度方面的规范。
日本在高质量制造、机器人和精密数据采集方面的优势，为其引领可信赖人工智能发展奠定了基础。如果《基本计划》能推动采购现代化、释放数据价值并协调治理，日本就能提高国内生产力，并制定供其他国家采用的务实标准。
要点
- 日本首份人工智能基本计划提出四项方针，涵盖加快应用、引领治理和持续创新。
- 政府机构和地方政府预计将带头采用人工智能，草案还提出在国防领域应用人工智能以增强能力。
- 日本国内人工智能使用率仍低，约20%的个人和约一半企业使用人工智能；2024财年报告使用生成式人工智能工具的比例为26.7%。
- 2025年5月颁布的人工智能法设立了人工智能战略总部和人工智能战略中心，负责制定和协调《人工智能基本计划》。
- 草案旨在明确民事责任并加强版权保护，同时将遵守《个人信息保护法》作为隐私保护的核心。
- 有关部门计划调查涉及人工智能的严重权利侵害，并在重大案件中披露信息，同时优先采用指导措施，而非惩罚性罚款。
- 草案将高质量数据视为一项国家优势，认为这有助于提高模型的准确性和可靠性。
- 草案将由专家小组进一步完善，计划在年内获得内阁批准。
