菲律宾加强灾害防范：进展、挑战与未来之路

菲律宾加强灾害防范：进展、挑战与未来之路

菲律宾长期以来被公认为全球最易遭受灾害的国家之一，如今正大力推进灾害防范和韧性建设。近期的政府举措、技术进步和社区主导项目，正在改变该国应对自然灾害的方式。不过，最新数据和专家分析显示，要确保所有菲律宾人都能充分抵御气候变化和极端天气事件带来的日益严峻威胁，仍有大量工作要做。

灾害防范为何对菲律宾至关重要

菲律宾地处环太平洋火山地震带，又位于全球最活跃的台风带路径上，面临着一系列独特的自然灾害风险。该国每年平均遭遇20场热带气旋，还频繁发生地震、火山喷发、洪水和山体滑坡。根据《2024年世界风险报告》，菲律宾在193个经济体中灾害风险最高，超过60%的国土面积和近四分之三的人口面临多种灾害威胁。

气候变化加剧了这些风险，导致风暴增强、海平面上升和天气模式愈发不稳定。灾害造成的经济和人员损失巨大：仅2013年的超强台风海燕（当地称“约兰达”）就影响了1400多万人，造成410万人流离失所，损失超过58亿美元。强化灾害防范不仅是政策上的必要之举，更关乎国家生存。

从被动应对转向主动防范：国家战略转型

过去，菲律宾的灾害管理在很大程度上以被动应对为主，重点是在灾害发生后开展紧急救援。但近年来，政府已转向更加积极、以风险为基础的应对方式。这一转变体现在几个关键领域：

• 预警系统：对先进监测和预警系统的投入不断增加，例如PhilAWARE平台和HazardsHunterPH应用程序，使有关部门和民众能够实时获取灾害信息并迅速采取行动。
• 基于科学的规划：科学技术部的GeoRiskPH平台为地方政府提供详尽的灾害地图和风险评估，支持基础设施建设和土地利用方面的循证决策。
• 能力建设：在世界银行支持下开发的“Ready to Rebuild”等项目，为地方官员提供灾后重建和恢复规划培训，确保社区在灾害发生后能够“重建得更好”。

这些工作也得到政策改革的配合，包括在国家和地方层面协调灾害风险减缓与管理（DRRM）规划，并将DRRM纳入公共财政管理体系。

衡量进展：数据揭示的情况

为评估这些举措的成效，哈佛人道主义倡议（HHI）于2024年初在全国开展调查，覆盖各地区4600多名菲律宾人。调查结果既令人鼓舞，也发人深省：

• 防灾准备程度提高42%：菲律宾人自我报告的灾害准备程度在过去七年提高了42%，平均得分从2017年的50分制13.5分升至2024年的19.2分。
• 信息获取方面准备最充分：信息准备度得分最高，为10分制4.9分，反映出台风预警和降雨信息已广为人知。
• 社会支持方面相对薄弱：社会支持得分最低，为10分制2.3分，表明民众参与社区组织的程度有限，对当地灾害管理官员也不够熟悉。

大多数菲律宾人（87%）会妥善保管重要文件，许多人也会关注灾害预警（70%），但采取具体防范措施的人较少，例如制定家庭灾害应急计划（20%）、准备“应急包”（27%）或备有急救箱（33%）。

防灾准备程度的地区差异

调查还发现，各地区差异显著。科迪勒拉行政区、中米沙鄢和西米沙鄢的防灾准备得分最高，而棉兰老穆斯林邦萨摩洛自治区（BARMM）、内格罗斯岛和达沃地区则相对落后。尽管马尼拉大都会是菲律宾的经济和政治中心，其排名仅为18个地区中的第11位，改善速度也属于最慢之列。

社会经济因素的影响

防灾准备程度与教育水平和财富状况密切相关。受教育程度较高、经济资源较充足的菲律宾人，更有可能参与灾害防范活动。这凸显了为弱势和边缘化社区提供有针对性支持的必要性。

运用技术降低灾害风险

技术创新是菲律宾不断演进的灾害管理战略的核心。政府正与国际组织及私营部门合作，借助数字工具提升防灾准备和应急响应能力：

• GeoRiskPH：一个整合灾害和风险数据的网络平台，使地方政府能够将基于科学的评估纳入DRRM计划。
• Plan Smart网络应用程序：一款自动化工具，帮助地方官员利用GeoRiskPH的数据制定灾后重建和恢复计划。
• HazardsHunterPH：一款向公众提供实时灾害信息的移动应用程序，帮助人们在紧急情况下作出明智决策。

民防办公室（OCD）米马罗帕地区办事处灾害风险减缓与管理司代理负责人马克·伦勃朗·维克托雷强调了这些工具带来的深远影响：

地图软件和HazardsHunterPH应用程序等现代工具和应用，在评估和减轻灾害风险方面发挥着关键作用。技术为灾害规划和风险管理提供了宝贵资源。

这些创新不仅改善了预警系统，也让危机期间的沟通和资源调配更加顺畅。

社区主导的韧性建设：基层视角

国家政策和高科技解决方案固然重要，但灾害韧性最终取决于地方社区的实力和准备程度。基层举措在弥补不足、增强弱势群体能力方面发挥着重要作用：

• 社区现金补助：联合国和非政府组织支持的项目向受灾社区提供直接财政援助，帮助其恢复生计并投资于韧性建设项目。
• 女性主导的组织：在卡兰蓬村等地，妇女团体利用现金补助启动生计项目、改善粮食安全并保护生产性资产。
• 自助小组与培训：Alight等组织与当地合作伙伴携手成立灾害防范委员会，开展风险减缓培训并推动公众教育，尤其关注服务不足的地区。

这些由社区推动的工作正日益纳入地方发展和DRRM计划，确保韧性建设从基层做起。

国际支持与资金投入

国际合作伙伴认识到挑战规模巨大，正提供大量资金和技术支持，帮助增强菲律宾的灾害韧性。2024年，亚洲开发银行（ADB）批准了一笔5亿美元的政策性贷款，以便在发生灾害时迅速提供资金。该项目旨在：

• 强化各级政府的DRRM政策和框架
• 将性别平等、残障包容和社会融入纳入DRRM计划
• 提升灾害应急响应服务能力
• 支持风险融资机制，例如城市参数型灾害保险

这些投资旨在确保及时应对和灾后恢复、减少经济活动中断，并保护社会中最脆弱的群体。

挑战与改进空间

尽管取得了显著进展，专家仍提醒，菲律宾要实现全面的灾害防范依然面临重大挑战。HHI调查和其他研究指出，以下领域亟须关注：

• 物资投入：许多家庭缺少基本应急物资，例如应急包、急救箱和充足的药品。
• 社会支持网络：民众参与社区组织的程度和对当地灾害管理官员的熟悉程度仍然较低，限制了紧急情况下的集体行动。
• 地区不平等：部分地区，尤其是贫困率较高或过去较少遭受灾害的地区，准备不足，进展也较慢。
• 教育与意识：灾害防范尚未充分纳入国家课程或公众意识，仍需持续努力，推动形成常备不懈的社会氛围。

HHI韧性社区项目主任文森佐·博莱蒂诺博士强调，加快推进这些工作刻不容缓：

对于菲律宾这样一个极易遭受灾害的国家来说，仅做到目前的程度还远远不够。我们必须加快行动，确保菲律宾人投入资源、制定计划、接受培训，并与社区建立更紧密的联系。

同样，HHI研究主任帕特里克·温克博士强调地方领导力和前瞻性行动的重要性：

要增强菲律宾的灾害防范能力，就需要投资地方领导力，并运用技术改善预警系统和社区参与等关键环节。同时，还应投资建设韧性基础设施、提升地方能力并采取前瞻性行动。

政策方向与政府作用

政府领导人正通过优先强化现有灾害应对框架、加强机构间协调来应对这些挑战。国防部长吉尔贝托·特奥多罗二世主张增强国家灾害风险减缓与管理委员会（NDRRMC）和民防办公室（OCD）的能力，而不是另设新机构。这种做法旨在提高效率，并发挥现有体系中的专业优势。

总统费迪南德·R·马科斯二世也呼吁私营部门进一步参与，并在环境、社会和治理（ESG）领域采用最佳实践，共同建设更安全、更具适应力且更能抵御灾害的未来。

展望未来：培育防灾文化

菲律宾仍在面对气候变化和灾害风险上升带来的现实挑战。要走好未来的路，需要全社会共同参与，具体包括：

• 将灾害防范纳入教育和公众宣传活动
• 确保投资惠及最脆弱的社区
• 推动包容性的社区主导韧性建设举措
• 运用技术和数据提升规划与应急响应水平
• 促使领导人保持持续的政治意愿和长远眼光

应急管理专家特德·埃斯格拉博士强调，必须作出根深蒂固的长期承诺：

菲律宾的灾害防范不可能在经历几次极端天气事件后就能实现。要在最关键的时刻有效发挥作用，就必须让防灾意识在菲律宾人的观念中扎根，并长期坚持下去。

总结

• 菲律宾的灾害防范取得显著进展，过去七年民众自我报告的防灾准备程度提高了42%。
• GeoRiskPH和HazardsHunterPH等技术创新正在增强预警系统和风险评估能力。
• 社区主导的举措和国际支持正在增强地方韧性，推动灾后恢复。
• 物资投入不足、社会支持网络薄弱以及地区防灾准备程度不均等问题仍然突出。
• 专家和政策制定者强调，必须持续投入资源、加强教育并采取包容、主动的策略，保护所有菲律宾人免受未来灾害影响。