雅加达秘书处仍待五国批准
印尼正敦促东盟启用区域烟霾协调中心。该中心的秘书处已设在雅加达，但尚无法全面运作。目前只有越南提交了批准文件，协议须有六个成员国完成这一程序后才能生效。
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在马尼拉举行的第49届东盟峰会召开前，印尼警方正在调查至少20家企业和200多名个人，指控涉及森林和土地火灾。印尼卫生部记录显示，8月18日至9月21日期间，七个受影响省份共报告174,694例急性呼吸道感染病例。烟霾扰乱了日常生活，并蔓延至邻国。
印尼本身也尚未完成批准该中心成立协议的程序。因此，雅加达一边寻求邻国加快行动，一边仍需完成自己的手续。新加坡承诺将在数日内提交批准文件。
11月3日，外交部长阿尔马纳塔·纳西尔主持协调会议，林业部长拉贾·朱利·安东尼、环境部长朱姆胡尔·希达亚特以及财政部代表出席。此次会议是在总统普拉博沃·苏比安托指示加强与邻国沟通、打击助长火灾的商业做法之后举行的。
雅加达目前的应对工作有两条相互关联的主线：确保东盟中心能够运作，协调预防工作和援助；以及与新加坡合作，调查与纵火有关的企业。前者关乎各国政府如何协作，后者则关乎调查人员如何跨境追查证据、所有权和资金流向。
中心为何迟迟未能运作？
东盟跨境烟霾污染控制协调中心（ACC-THPC）旨在汇集火灾和烟霾信息，协调援助提议，并建立专家、设备和潜在捐助方名录。该中心秘书处于4月在雅加达启用，设于印尼环境部内。
另有一项成立协议负责规定中心的领导、监督和资金安排。协议将在六个东盟成员国提交批准书后60天生效。批准书是正式确认一国已批准协议的文件。目前只有越南完成这一步，因此还需要五国提交文件。
印尼外交部东盟合作总司长伊娜·克里斯纳穆尔蒂11月4日表示，让中心投入运作是优先事项。她指出，必须将现有办公室转变为能够运作的区域机构：
我们必须立即落实设想中的中心。
目前，东盟秘书处暂时代行中心职能。火灾发生后，初期应对仍由各国主管部门负责；当各国政府依据相关安排请求援助时，常设中心将负责协调支持。伊娜没有说明印尼何时会批准协议。
两项协议，各有不同作用
《东盟跨境烟霾污染协议》于2002年通过，并于2003年生效。该协议承诺成员国预防、监测和减少火灾及烟霾。印尼于2014年批准该协议，成为最后一个完成批准的成员国。
中心成立协议是后来制定的安排，旨在使区域协调工作更加有序。相关谈判于2023年完成，到2025年5月，各方均已签署。时任总统佐科·维多多于2023年9月在东盟峰会上宣布中心成立，当时签署程序尚未完成。
印尼还希望推动落实2013年建立的区域监测系统。伊娜表示，中心将强化此前的承诺，而不是让区域合作从头开始。
实际工作量不小。中心可以集中收集信息，并协助将援助请求与可用设备或专业知识对接。但是否开放信息、展开调查以及实施惩处，仍由各国政府依据本国法律决定。
健康和交通代价已显现
印尼在苏门答腊和加里曼丹的六个省份部署了6万多名人员扑救火灾。浓烟和复杂地形限制了行动，包括飞机的使用。火灾还导致学校停课、航班受扰。
据政治与安全统筹部长杜东·阿卜杜拉赫曼称，危机期间南苏门答腊能见度降至500至800米，飞机连续数日无法在巨港降落。对居民而言，紧急情况的影响远超火灾现场，波及课堂、交通服务以及获取洁净空气的机会。
卫生部统计的174,694例急性呼吸道感染病例，涵盖8月18日至9月21日期间七个受影响省份。此类感染会影响呼吸系统，包括鼻、喉和肺。马来西亚部分地区的空气质量也降至较差乃至有害水平，报告的呼吸道并发症有所增加。
泥炭地火灾尤其难以扑灭。内政部长蒂托·卡尔纳维安解释说，火势可能在地表下持续燃烧，需要大量用水。作为控制火势措施的一部分，印尼于10月9日在南苏门答腊省巴纽阿辛测试了巴西灭火剂Realiza Anti Chamas。
随着西南季风减弱、风向转变，到11月初新加坡的烟霾状况已有所改善。新加坡气象部门还预计11月降雨将增多。尽管如此，新加坡提出的区域合作重点仍是通过改善土地和泥炭地管理来防止新火灾发生。
调查人员转向企业和财务记录
印尼国家警察已将至少20家企业和200多名个人列为案件嫌疑对象，案件涉及涉嫌故意焚烧土地以进行清理，或因疏忽导致火灾。涉案企业包括16家本土公司，以及4家有新加坡、马来西亚和韩国投资的公司。
16家本土公司占已确认涉案的20家企业的五分之四。外资联系使与邻国司法管辖区开展合作成为调查相关环节，尤其是在企业信息或财务记录存放于印尼境外的情况下。
10月27日，阿尔马纳塔与新加坡外长维文·巴拉克里希南同意成立“加强企业责任联合工作组”。计划开展的工作包括共享信息、跨境收集证据，以及交流与火灾相关企业的金融情报。
阿尔马纳塔从金融角度阐述了调查思路：
要切断不负责任的商业行为链条，就必须采取‘追踪资金流向’的办法。
金融情报有助调查人员了解谁为某项活动付款、资金流向何处，以及最终由谁受益。维文表示，工作组将在事态发展过程中支持快速协调和数据共享。其长期目标还包括制定计划，修复遭火灾破坏的土地生态系统和资产。
执法仍由各国负责
烟霾中心将负责协调合作，而法律案件则由各国机构跟进。2002年的区域协议没有针对纵火责任企业或个人的惩罚措施。
印度尼西亚伊斯兰大学国际关系专家伊拉万·贾蒂认为，东盟的安排很大程度上依赖协商和国内法律。他指出，相关外交活动规模庞大：已举行20次缔约方会议、27次部长级指导委员会会议，以及18次有关烟霾协议的部长级会议。
印尼环保组织瓦尔希（Walhi）的森林与种植园活动人士乌米·马鲁法表示，中心除了共享信息，还需要政治承诺和有力执法。她认为，中心可发挥的作用包括提供透明的火点数据、监测空气质量、发布预警，以及开展跨境紧急援助。
乌米还呼吁追究实际受益所有人的责任，即使公司的正式架构有多个层级，也要追查最终拥有或控制公司的人。她警告说，投资利益、政治承诺不足以及对主权问题的顾虑，都可能限制信息共享和针对企业采取行动。
新加坡正准备修订《跨境烟霾污染法》，拟授权国家环境局要求企业自费聘请评估人员。评估人员将检查企业运营和供应链，不遵守要求将构成违法。该法生效以来，尚无企业因此被罚款或起诉。
外国援助暴露外交摩擦
马来西亚提出可提供飞机、直升机和人员；新加坡则提出民间消防援助和人工增雨作业支持。人工增雨旨在促使适宜的云层降雨，能否实施取决于天气条件。
马来西亚国家灾害管理局也获指示，准备后勤支持，并在印尼正式请求时协调人工增雨。副总理阿末扎希·哈米迪表示，马来西亚希望与邻国开展有序外交、采取预防措施并加强技术合作。
印尼对援助的决定成为紧张关系的一个焦点。10月12日，在一次总统府会议上，普拉博沃下令加强灭火工作，尤其是在中加里曼丹和南苏门答腊。杜东表示，会议没有讨论外国援助提议，政府也没有宣布国家灾难状态。
阿尔马纳塔10月15日表示，普拉博沃已批准接受外国援助。10月19日，印尼告知新加坡，印尼可以自行应对；杜东则表示，是否接受援助取决于是否宣布国家灾难状态。
新加坡永续发展与环境部长傅海燕向国会说明本国政府的立场：
新加坡尊重印尼的主权及其对自身需求的评估，包括是否认为成立联合区域消防工作组会有所帮助。
傅海燕表示，新加坡仍随时准备提供援助。她还对印尼重视预防工作表示欢迎。在数周的紧张交锋之后，新的双边企业工作组也为双方合作提供了另一条途径。
应对措施如何推进
9月的外交准备工作之后，10月陆续发布灭火指令，并就企业责任达成协议。这一进程显示，应对工作已从紧急行动扩展至调查和区域机制改革。
- 9月16日：马来西亚宣布计划在9月17日开始访问印尼期间推动烟霾合作，并表示如收到请求将准备提供援助。
- 10月12日：普拉博沃下令加强灭火行动，并与地方当局和社区密切协调。
- 10月19日：印尼告知新加坡，无需外国消防援助。
- 10月27日：阿尔马纳塔和维文同意成立企业责任工作组。
- 11月3日：阿尔马纳塔主持印尼部长级协调会议；傅海燕则告知新加坡国会，批准程序将在数日内推进。
- 11月4日：伊娜表示，印尼将推动烟霾中心投入运作。
- 11月12日：马来西亚外长穆罕默德·哈桑计划在马尼拉举行的外长会议上提出烟霾协议议题。
印尼还在审查防火法规，并筹建国家泥炭地与红树林管理局。此前，政府于2016年设立了一个修复机构，之后将红树林也纳入其职责范围；该机构于2024年解散，相关职责分配给各部委。
普拉博沃下令在全国开展公众宣传活动，蒂托则指示地方领导人在紧急状态期间，将禁烧规定落实到村一级。这些国内措施将与拟议中的区域中心并行推进。
马尼拉会议和新加坡担任轮值主席国可能带来什么
菲律宾已确认，烟霾管理将列入东盟外长峰会筹备议程。穆罕默德·哈桑认为，烟霾问题需要特别关注，因为东盟现有的自然灾害应对机制并不涵盖这一问题。
马尼拉会议定于11月中旬举行。峰会日期分别有11月15日至17日和2026年11月16日至18日两种说法。印尼外交部仍在等待确认普拉博沃是否出席。
阿尔马纳塔在赴马尼拉进行介绍性访问期间，也与菲律宾外交部长特蕾莎·P·拉扎罗讨论了烟霾问题。菲律宾外交部表示，两位部长都认同继续努力解决烟霾问题的重要性，同时也要推动缅甸问题取得进展。
缅甸参与政治会议以及南中国海行为准则谈判也将争夺议程关注。印尼表示，其更广泛的目标是建设团结、有能力且有韧性的东盟，并通过加强各国应对能力来推动区域合作。
新加坡将于2027年接任东盟轮值主席国，计划推进可持续土地和泥炭地管理，并制定农业焚烧指导方针。傅海燕承诺将鼓励其他成员国批准中心协议。如果新加坡按承诺继越南之后提交批准文件，仍需另外四国批准才能达到六国门槛，之后协议还须等待60天生效。
对于生活在烟霾中的社区而言，几项具体措施彼此相连：防止土地起火、在火灾发生时迅速行动、共享有用信息，以及追究责任人的责任。马尼拉会议当前的契机，是推动中心更接近投入运作，同时由各国继续在国内落实这些工作。
要点
- 目前只有越南提交了东盟烟霾中心协议的批准文件；协议需要六国提交文件。
- 中心秘书处设在雅加达，但印尼尚未完成自身的批准程序。
- 成立协议将在第六份批准文件提交后60天生效。
- 印尼警方已将至少20家企业和200多名个人列为火灾案件嫌疑对象。
- 印尼和新加坡计划通过联合工作组共享证据和金融情报。
- 8月18日至9月21日期间，印尼七个受影响省份报告了174,694例急性呼吸道感染病例。
- 马来西亚计划在11月12日的外长会议上提出烟霾问题；新加坡计划在2027年担任东盟轮值主席国期间进一步推动合作。
