再度尝试厘清采矿收益归属
不丹修订后的《矿山与矿产法案》已提交内阁，等待定于2026年11月12日至12月28日举行的国民议会冬季会议审议。这场辩论曾于2021年6月陷入停滞，争议焦点包括矿产所有权、管理方式以及采矿利润分配。
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地质与矿业部修订了有关战略矿产的条款，作为拟议全面修订《1995年矿山与矿产管理法》的一部分。立法者开会时，该法将实施满31年。国民议会副议长桑盖·坎杜表示，矿业立法暂列为预计在会议期间审议的三项新措施之一，不过议程尚未最终确定。
这项立法关系到国家收入，也涉及各个矿场周边的粉尘、水资源和就业。2025年，采矿企业所得税达到12.714亿努尔特鲁姆；与此同时，政府正考虑加大处罚力度、扩大国内加工，并探索让社区分享收益的新方式。
不丹在全球制造业中也占有可量化的一席之地。美国地质调查局的不丹矿产概况显示，该国2024年铁硅合金产量位居全球第七，约占全球产量的2.1%。铁硅合金是铁和硅的合金，用于炼钢。
该机构数据显示，2024年矿产品占不丹国内生产总值的2.0%。议会面临的核心抉择是，如何将国家所有的资源转化为公共收入和地方收益，同时为经营者制定切实可行的条件并保护土地。
法案如何再度进入冬季会议议程
此前的争议持续了六次联合委员会会议，国民议会与国民院始终未能达成一致。2021年6月，委员会主席金利·旺楚克报告称，成员未能达成共识后，议长推迟了法案审议。
政府制定新规、随后起草修订法案期间，矿业监管继续依据《1995年法案》进行。主要进展如下：
- 2020年：此前的《矿山与矿产法案》提出建立新的矿业许可、监管和矿产资源分配框架。
- 2021年6月：两院未能解决分歧，议会推迟审议法案。
- 2022年：经济事务部颁布《矿山与矿产管理条例》。
- 2024年6月15日：能源与自然资源部长杰姆·次仁阐述了审查规则、考虑公营和私营实体参与的计划。
- 2025年3月：政府间矿业论坛（IGF）的《矿业政策框架评估》指出，审批、监测、社区协商和收益分配存在不足。
- 2026年：地质与矿业部在计划中的冬季会议辩论前，将修订法案提交内阁。
该部门表示，修订稿依据《2017年矿产开发政策》，并参考《2023年矿产勘探指南》和《2022年条例》。政府还将这项立法与其《10倍经济路线图》和《钻石战略》相衔接。
国家所有权与经营权
地质与矿业部的2020年法案草案规定，矿产资源权属国家。草案还提议通过竞争性招标或交由国有企业开发已探明矿产储量，并由政府另行决定战略矿产和储量的安排。
所有权和经营权是争论中的不同问题。国家可以拥有矿床，同时通过租约授权企业开采和销售矿产。争议在于谁能获得许可、需要支付多少，以及由此产生的收入如何惠及民众。
国民院的立场依据宪法第1.12条关于国家拥有矿产资源的规定，以及第9.7条关于减贫和财富集中的规定。辩论中还援引了涉及公平竞争和限制垄断的其他条款。
国民院以历史商业数据支持国有企业参与的主张。该院援引数据称，私营企业JMCL申报的白云石出口价格为每公吨520努尔特鲁姆；2020年矿山划归不丹国家矿业公司有限公司（SMCL）后，价格升至每公吨1,150努尔特鲁姆。该院还指出，SMCL在2019/20年度的税后利润为每公吨802努尔特鲁姆，而德鲁克萨泰尔公司有限公司2018年的这一数字为398努尔特鲁姆。
这些数据说明，采矿权分配为何引发政治争议：国民院认为，由国有企业经营可以为不丹获取更多价值。如今，政府正考虑建立公私双方均可参与的框架。
法律框架为何重要
《1995年法案》对重要事项规定不清，或将其留待规则和条例处理，因此需要通过议会立法为相关决策提供更有力的依据。行政部门可在法定权限内修订条例；修改法案则必须经过议会程序。
早期草案显示，矿业改革涉及范围广泛。草案提议废止1995年矿业法，并废除《2009年地方政府法》《1995年森林与自然保护法》和《2011年水法》中的特定条款。草案还提出设立自治的矿业监管局，负责检查、执行租约、矿区复垦和收入征收。
2021年推迟审议也留下了程序争议。宪法第13(8)条规定，若法案发起院拒绝另一院提出的修正案或异议，应将法案提交不丹国王，召集联席会议审议。然而，议会依据《议事规则》第59(A)条推迟了矿业法案。此举的宪法依据仍是辩论中的一个问题。
迄今公开的公告并未详细说明修订后的2026年法案全文，包括战略矿产的最终安排以及拟议的监管架构。议会最终通过的文本将决定早期设计有多少内容得以保留。
产量和税收数据反映了什么
不丹采矿企业所得税从2023年的11.486亿努尔特鲁姆升至2025年的12.714亿努尔特鲁姆，2024年则曾降至11.003亿努尔特鲁姆。2024年至2025年间增幅约为15.6%。特许权使用费和矿产租金也为公共财政带来收入。
不同矿产品的产量走势各异。美国地质调查局记录的铁硅合金产量从2023年的127,293公吨增至2024年的151,495公吨，增幅约为19%。同期，石膏产量从1,098,565公吨降至513,477公吨，降幅约为53%。
碎白云石产量也有所下降，从2023年的2,937,930公吨降至2024年的2,760,377公吨。这些数据来自一份采用截至2026年1月15日可得信息的产量表，反映出政府在矿业不同领域面临着各异的商业环境。
拟议立法将涉及矿产选矿，即通过加工提高材料中有用矿物的含量或商业价值。法案还将涵盖低品位矿石和废弃矿石的利用、主矿床伴生矿产的回收，以及关键矿产和战略矿业资产。
能源与自然资源部部长杰姆·次仁在2024年6月的议会讨论中，将矿业发展与环境要求联系起来：
必须符合环境政策。
政府还在审查税制，以鼓励在不丹境内进行加工。对企业而言，这可能改变出口原材料与投资设备、技能，在国内生产更高附加值产品之间的成本收益考量。
加大处罚力度与检查能力受限并存
拟议法案将引入递进式处罚，对屡次违规的经营者采取更严厉措施。目前一些固定罚款低至5,000努尔特鲁姆，主管部门认为金额过低，难以遏制违规行为。
地质与矿业部通过七个地区办事处监管矿场。根据《2022年条例》，普通矿场每年接受两次检查，包括突击检查；产量较大或环境敏感的矿场每季度检查一次或更频繁。
检查人员会将实际作业情况与获批的可行性研究报告进行比对，并通过地磅记录和运输许可证核对产量。由于人手、交通和技术能力有限，难以持续覆盖所有现场，主管部门正开始利用卫星图像和无人机协助监测分散的矿场。
该部门表示，过去三年全国没有记录到重大违法或严重违规行为。常见问题包括采矿台阶布置不当、粉尘控制不足，以及表土和岩石剥离物（为开采矿床而移除的物质）处理不规范。
越界开采以及以普通土地开发为名进行的挖掘仍令人担忧。一些偏远采石场和疏浚场缺少经过校准的地磅，导致官员只能手动核实数量。年度培训旨在解决另一项短板：一些经营者缺乏足够的合格人员来执行获批的矿山计划。
矿区修复与明确地方收益
矿场经营者必须取得环境及其他许可，任命持证经理，并在开采开始前制定矿山关闭与复垦计划。他们还必须提供环境修复保证金，即用于担保矿区修复工作的资金。
关闭矿山的要求包括拆除基础设施、稳定开挖边坡、回填表土并恢复植被。只有经监测确认场地稳定且植被存活后，保证金才会退还。运营期间的防护措施包括沉淀池、溪流缓冲带、道路洒水降尘，以及覆盖运输矿物。
2025年3月，IGF评估指出，审批流程分散、监测薄弱，社区协商和收益分配不足。2016年一项由不丹反腐败委员会、皇家管理学院和法国南特高等商学院共同开展的研究，也曾指出治理和监督方面存在薄弱环节。
修订后的框架可能通过社区发展基金和本地化政策让社区受益。这类政策可以将机会导向当地工人、供应商和企业。早期草案已赋予拟议监管委员会审批社区发展基金用途的职责。
采矿权获取过程的透明度也是尚未解决的问题。地质与矿业部及其主管部委拒绝提供矿山和采石场所有者名单；该部门则表示，两处采矿租约的上限不适用于SMCL。因此，除了如何制定采矿权分配规则，还要考虑规则及其受益方是否得到公开记录。
农业成本与工程项目延误争相受到关注
议员在全体会议上提出了近225项选区问题，包括农用道路和供水。相关问题经筛选后转交各部委，其中来自佩马加策尔宗地方议会的两项关切受到委员会关注。
第一项涉及农业投入品补贴比例不一致。一名地方政府负责人表示，早先的安排由农民和政府各承担一半费用。之后的安排中，政府出资比例曾为70%或60%，但据报有些农民最终自行承担了70%的费用。
实际成本差别很大。对于价格相同的物品，承担70%费用的农民支付金额是承担30%费用者的两倍以上。佩马加策尔地方议会希望建立明确、一致的制度，采用固定分担比例或免费发放。
政府研究发现，农民有时对免费发放的物品不够重视，数百万棵分发的果树据报因养护不足而枯死。因此，政策选择既要考虑可负担性，也要确保公共投资得到妥善维护并持续发挥作用。
第二项关切涉及区域工程集群及地方发展延误。基础设施与交通部的七个区域基础设施发展办公室，在核定的156个岗位中填补了83个，约占53%。一些办公室只有六七名工程师，且大多是应届毕业生，而通常需要15人以上。
该部官员此前报告称，上一个财政年度的有效交付率为92%，包括提供233项设计服务、审查641份私人设计图，以及支持23个项目。良政委员会的评估将决定这些人员配置和成本分担问题是否需要提交国民议会正式辩论。
立法议程上的其他事项
预计财政部长莱基·多吉将提交《薪酬调整法案》。该法案属于财政法案，必须在本届会议期间通过。桑盖·坎杜还将一项石油输出国组织协议列为暂定的新措施之一，旨在处理石油相关事务并加强与成员国的合作。
国民议会还将审议从国民院收到的《不丹执业律师法（修正案）》和《2026年烟草管制法（修正案）》三读，并计划敲定《孟加拉湾多领域经济技术合作倡议刑事事项相互法律协助公约》和《不丹破产与重整法案》。
因此，矿业法案进入本届会议时，将面临多项议题的竞争。其核心任务仍然明确：以新的框架取代陈旧法律，清楚规定采矿准入、公共收入、环境义务以及社区所得收益。
要点
- 修订后的矿业法案已提交内阁，暂定于2026年11月12日至12月28日举行的国民议会会议期间审议。
- 此前的法案因所有权、管理和利润分配方面存在分歧，于2021年6月被推迟审议。
- 2025年采矿企业所得税达到12.714亿努尔特鲁姆。
- 拟议改革包括加大处罚力度、规定在国内加工，并可能建立社区收益机制。
- 检查能力、所有权透明度和环境修复仍是改革辩论的核心议题。
- 议员还在讨论农业投入品费用分担、工程人员短缺和其他多项立法措施。
