三年预算面临宪法限制
菲律宾最高法院裁定，2024年和2025年国家预算法律违宪，原因是国会分别增加了4495亿比索和179.9亿比索的拨款；同时，法院禁止实施2026年预算中两项有关备用支出的条款。
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这项裁决于2026年10月20日公布，由高级助理大法官马维克·M.V.F.·莱奥嫩撰写，涉及国会可以授权多少支出，以及预算成为法律后，行政部门在决定公共资金去向方面可以拥有多大自主权。
法院认定，国会增加的拨款总额超过了总统建议的数额。2024年的增额涉及未编列计划拨款，即只有满足特定资金条件后才能动用的支出授权。2025年的增额则涉及公共工程与公路部（DPWH）特别道路基金。
裁决还永久禁止实施《2026年综合拨款法》（GAA）第XLIII章特别条款1(a)和1(b)。法院认定，这些条款赋予行政部门不受约束的支出权，且缺乏足够规则来决定哪些支出应优先安排。
根据一项称为“既成事实原则”的法律原则，善意受益于2024年和2025年预算中不可逆转项目的人士获得有限保护。涉争议支出的相关官员是否应被追责，则是另一个问题，法院将其留给有管辖权的审裁机构处理。
法院裁定哪些内容无效
第11975号共和国法，即《2024年综合拨款法》，被裁定违宪，因为国会通过未编列计划资金，实际上将总统建议的拨款总额增加了4495亿比索。拨款是指依法允许将公共资金用于特定用途。
第12116号共和国法，即《2025年综合拨款法》，被裁定违宪，因为国会向DPWH特别道路基金增加了179.9亿比索，同样使拨款总额超过总统的建议。2024年的增额约为这笔道路基金增额的25倍。
法院另行认定，某些机构普通基金特别账户增加的127.5亿比索，违反了《行政法典》第六编第四章第25条。该条款禁止将特别预算条款中的金额提高到总统提议数额之上。
涉及的三个预算年度分别对应不同的法律行动：
- 2024年：法院批准已故国会议员埃德塞尔·拉格曼提出的申请，并部分批准前参议员阿基利诺·“可可”·皮门特尔三世等人提出的申请；这些申请质疑未编列计划拨款的增额。
- 2025年：法院批准菲律宾和平、正义与进步运动有限公司等提出的申请；这些申请质疑特别道路基金的增额。
- 2026年：法院部分批准卡洛奥坎市第二选区众议员埃德加·埃里塞和自由派人民党众议员莱拉·德利马提出的质疑，涉及未编列计划拨款。
备用资金为何需要支出规则
未编列计划拨款使政府能够为某些支出作准备，而这类支出取决于特定条件下资金是否到位。这些条件可能包括收入超过目标，或可获得外国赠款和贷款。
相比之下，计划内支出属于政府规划中的开支，由预期融资提供支持。这一区别在收入未达预期时尤为重要：即使部分预期收入没有到位，政府仍有计划内承诺需要履行。
菲律宾最高法院表示，未编列计划拨款可以作为合宪预算的一部分。在对裁决的说明中，法院阐述了这类拨款所需的保障措施：
未编列计划拨款本身并非违宪。然而，这一预算项目需要明确的限制和保障措施，以维护财政纪律、透明度和问责制。
法院担忧的是，条件不严可能使行政部门过于自由地拨出备用资金，同时计划内项目的资金却承受压力。裁决要求国会明确规定资金可用的情形以及资金使用规则。
2024年预算如何被调整
法院认定，在编制2024年预算期间，负责协调众议院和参议院法案版本分歧的两院联席委员会，将一些计划、活动和项目从计划内拨款转入未编列计划拨款。
委员会还增加了政府基础设施与社会项目强化援助（SAGIP）以及外国援助项目支持的拨款。将计划内支出转入备用类别，在纸面上为计划内拨款腾出了空间，以便在其他方面增加拨款。
菲律宾最高法院表示，国会通过这些调整制造了虚假的财政空间。实际上，将项目转入另一预算类别，让计划支出栏看起来不那么拥挤，但只要满足拨款条件，政府仍打算为该项目付款。
由此产生的增额涉及DPWH基本基础设施项目、缓解基础设施缺口的可持续项目、卫生部向贫困人士提供的医疗援助、社会福利与发展部的低收入者援助计划，以及劳工与就业部针对弱势或失业劳动者的就业援助计划。
这些拨款涉及基础设施、医疗援助、收入支持和就业援助。法院关注的是国会如何安排和授权这些支出，包括相关调整是否遵守总统建议的拨款总额上限。
SAGIP为何属于非法总额拨款
2024年和2025年未编列计划资金中的SAGIP另被认定违反宪法。法院表示，SAGIP属于非法总额拨款，因为它允许行政部门在预算成为法律后再决定或分配支出，从而行使宪法赋予国会的权力。
总额拨款是将资金列在宽泛的科目之下，而没有在法律中明确作出必要的支出安排。法院认定，在本案中，资金去向的决定有太多是在预算通过后才作出的。
菲律宾最高法院说明了SAGIP在涉争议预算中的运作方式：
暗中充当DPWH基础设施项目总额拨款的资金库，例如防洪项目。
因此，防洪项目是法院说明中指出的具体支出用途之一。宪法争议的焦点在于由谁作出拨款决定，以及行政部门开始执行前，国会是否提供了足够具体的法律授权。
合法使用未编列计划资金的四项条件
法院为合宪的未编列计划拨款设定了四项要求。这些要求共同促使国会确保备用支出具体、有条件，并符合政府的财政计划。
- 不得作总额拨款：未编列计划拨款不得包含宽泛的资金安排，以致必要的支出决定仍未作出。
- 明确区分资金条件：对于新增收入以及来自税收以外来源的额外收入，国会必须明确区分其用于计划内和未编列计划支出的条件。
- 规定支出优先次序：如果一笔拨款用于多个目的，国会必须制定足够的标准，以决定哪些用途应优先获得资金。
- 仅限有限的应急用途：未编列计划拨款必须符合国家财政计划，并保持为依赖特定条件的有限拨款。
第二项要求使计划内支出享有优先推定。新增收入通常应优先用于这些计划支出，除非有明确且令人信服的理由将其列入未编列计划拨款。法院指出，接受外国资金援助的项目可能构成此类理由。
优先次序规则还解决了另一个实际问题：当多个用途竞争同一笔附带条件的资金时，国会必须提供标准作为选择依据，而不能让行政部门拥有不受限制的自由裁量权。
国家财政计划是政府的支出与融资方案。要求备用拨款符合该计划，可以使其受到与预算其他部分相同的财政约束。
2026年禁令的适用范围
《2026年综合拨款法》第XLIII章特别条款1(a)和1(b)未能通过上述宪法检验。法院认定，这两项条款赋予行政部门不受约束的支出权，违反拨款总额限制，缺乏支出优先次序标准，并且部分构成被禁止的总额拨款。
这项永久禁令适用于参议院、众议院、行政秘书办公室以及预算与管理部代理部长。上述机构和官员不得实施受到质疑的两项条款。
法院对2026年预算采取的行动针对这两项具体条款。对2024年和2025年的裁定则涉及预算法律本身，同时对某些已经实施的行动提供有限保护。
国会必须说明预算调整的理由
两院联席委员会的权限范围以及支持其决定的记录也受到审查。法院表示，该委员会只能解决众议院和参议院法案版本之间实际存在的分歧。
法院发现，没有记录显示委员会曾讨论并说明涉争议预算调整的理由。委员会报告没有解释预算项目的增减，委员会也没有提交这些调整的支持文件，这违反了众议院和参议院的规则。
对于试图了解公共资金去向的读者来说，这些记录能够说明立法者作了哪些调整以及这样做的原因。裁决为委员会的协调工作划定了明确界限：在两院分歧范围内进行协调，并按照两院规则留存文件。
已发放的福利如何处理
既成事实原则适用于某项法律被宣布违宪前依据该法采取的行动。菲律宾最高法院将该原则适用于2024年和2025年预算，但仅对受益人善意行事且项目不可逆转的情形提供保护。
简单来说，法院承认，部分项目已经产生无法撤销的影响，而受益人可能是善意地依赖政府行动。这种保护只适用于上述情形，并不会自动涵盖两份预算下的所有支出。
菲律宾最高法院说明了负责授权或执行支出的人员所面临的不同情况：
除非有管辖权的审裁机构明确认定相关人员是善意行事，否则该原则不会使提案人、支持者或执行者免于刑事、民事或行政责任。
因此，有管辖权的审裁机构必须认定相关人员是否善意行事，以及是否应承担责任。裁决说明没有列出所有受影响的付款或项目，也没有提出逐笔追回款项的流程。对受益人而言，核心条件是：善意获得的不可逆转项目享有有限保护。
要点
- 菲律宾最高法院裁定，2024年预算因未编列计划拨款增加4495亿比索而违宪。
- 法院裁定，2025年预算因向DPWH特别道路基金增加179.9亿比索而违宪。
- 某些特别账户另增加的127.5亿比索违反《行政法典》。
- 2026年预算中两项有关未编列计划拨款的条款被永久禁止实施。
- 未编列计划资金仍可使用，但必须有具体拨款、明确的拨款条件、支出优先次序，并符合国家财政计划。
- 为善意行事者提供的不可逆转项目保护，不会自动使官员免于承担责任。
