法律承诺公民身份，现实中却被剥夺
缅甸1982年《公民法》包含一项对罗兴亚人影响深远的保护条款：第6条规定，已获承认为公民者保留其公民身份。然而，1989年全国开展证件核查时，许多罗兴亚人交出了身份证，却始终没有拿到替代证件，因而无法行使这些权利。
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由前联合国秘书长科菲·安南主持的若开邦咨询委员会，在其2017年最终报告中记录了这一制度失灵。这有助于解释：一个在1948年独立后曾参与投票并选出代表的群体，如何在2015年大选中被大规模排除在外。
据澳大利亚内政部的一份情况简报，截至2014年，约90%的罗兴亚人持有俗称“白卡”的临时身份证件。这些证件允许持有人在2010年投票，但不赋予公民身份。2015年白卡被注销，既使人们失去重要身份证件，也剥夺了许多罗兴亚人此前参与选举所依据的资格。
孟都前议员瑞貌亲身经历了这一逆转。他在2010年当选，五年后却因公民身份问题被禁止竞选连任。如今，他担任若开罗兴亚全国大会主席，并领导若开和平与人权研究所。
他的经历将危机中常被分开讨论的两个方面联系起来：失去法律承认和失去政治权力。对普通家庭而言，同一套证件制度还决定着他们能否上学、工作、出行和获得医疗服务。
1982年法律出台前，承认范围已在收窄
缅甸早期的公民身份框架为加入新国家提供了多种途径。1948年《联邦公民法》承认基于血统和出生提出的公民身份主张，同时也允许归化，即符合条件者通过程序成为公民。
伊丽莎白·L·罗兹在发表于《公民身份研究》的公民身份法律史研究中指出，早期制度将血统继承公民身份与在本国出生取得公民身份结合起来。法律规定的资格范围，比行政实践中实际开放的范围更广。
1951年后，许多罗兴亚人与其他获承认为缅甸公民的居民一样，获得了国家登记卡。政府机构将持卡人视为公民，罗兴亚人也在1950年至1962年的议会时期参与选举。20世纪50年代，吴努总理还曾称罗兴亚人为本土民族群体。
1962年军方接管政权后，限制不断加码。官员开始在国家登记卡上加注免责声明，称持有该卡不一定能证明公民身份，并以此质疑罗兴亚人的身份。儿童被承认为公民也变得更加困难。
1978年，“龙王行动”公民身份审查要求实兑和若开邦北部的罗兴亚人在被捕威胁下出示证件。澳大利亚情况简报估计，约有28万人逃往孟加拉国，其中约15万人持有有效身份证件。此后，大批人被遣返回国，但原有法律地位并未恢复。
以血统为核心的等级制度
1982年法律将是否属于获承认的民族群体作为公民身份的核心依据。政府最终公布的135个获承认群体名单中没有罗兴亚人。对名单所列类别之外的人而言，要通过血统和居住证明取得法律承认，程序十分繁复。
这部法律通常被认为设立了三类公民身份：完全公民、准公民和归化公民。罗兹在分析中将出生取得公民身份也作为区分依据，因此划分为四种类型。两种表述都指出，取得公民身份的途径并不平等，不同身份类别所享有的权利也有差异。
澳大利亚内政部的无国籍问题简报（截至2021年6月2日）解释说，第6条保留了既有公民身份。简报还介绍，尽管罗兴亚人符合要求，官员仍拒绝为他们补发证件，有时还没收、销毁旧卡，或不予归还。
申请人可能被要求提供出生证明、户籍资料，以及父母、祖父母和曾祖父母的信息。旧证件一旦丢失，后续申请就会更加困难。官员在审批中也拥有广泛裁量权。
罗兹将由此形成的状况称为“延迟公民身份”：一个人的身份多年悬而未决，影响还会延及其子女。她的研究将罗兴亚人的经历置于更广泛的模式中考察；泰米尔人、华人、廓尔喀人和其他少数群体的归属资格，也屡屡受到官员审查。
白卡如何成为选举分界线
1995年，当局开始向若开邦没有证件的穆斯林及返乡难民发放临时登记卡，俗称“白卡”。最终约有70万罗兴亚人领到白卡。这类证件可用于证明合法居留，也可用于申请结婚和出行许可等日常事务。
白卡持有人可以参加2008年宪法公投和2010年大选。2010年投票后，三名罗兴亚人进入联邦议会。他们的参政延续了更早时期罗兴亚人的政治代表权，包括在1990年当选的四名议会议员。
登盛总统于2015年2月11日宣布注销白卡，要求持卡人在4月1日至5月31日期间交回。宪法法庭也裁定，临时证件持有人没有投票资格。因此，若开邦绝大多数穆斯林失去了选举发声的权利。
截至2016年12月，约39万名罗兴亚人和卡曼穆斯林交回了白卡。许多人只拿到收据，并被要求参加另一轮公民身份核查。对一些家庭来说，户籍名册成了他们仅存的身份证明。
安南委员会发现，排斥现象遍及各级政治机构。政党成立和领导、候选人资格以及进入公务员队伍，都受公民身份要求约束。2015年大选后，若开邦穆斯林在联邦和邦一级均无人代表。
政治排斥背后的重要节点
缅甸的公民身份危机由一系列法律、行政行动和选举决定逐步形成。以下重要日期显示，临时证件如何逐渐取代更稳固的身份承认。
- 1948年：缅甸独立并通过公民身份立法，确立通过血统、出生和归化取得身份的途径。
- 1962年：军方开始统治，此后针对罗兴亚人公民身份和证件的质疑日益增多。
- 1978年：“龙王行动”审查引发大规模逃往孟加拉国。
- 1982年：新的《公民法》确立以血统和获承认民族群体为核心的等级制度。
- 1989年：公民身份审查导致许多罗兴亚人交出旧证件后未能领到替代卡。
- 1995年：当局开始向若开邦没有证件的穆斯林和返乡难民发放白卡。
- 2010年：罗兴亚人参加投票，三人进入联邦议会。
- 2015年：白卡被注销，大多数罗兴亚人失去投票和竞选公职的资格。
- 2017年：安南委员会建议审查公民法；军方暴力行动导致大批民众流离失所并逃往孟加拉国。
- 2020年：罗兴亚组织和“权利组织”在11月8日大选前争取让难民获得投票权。
- 2021年：军方夺取政权，再次以选举资格问题为由提出指控。
罗兹记载，2021年2月政变后，军方控制的媒体声称有35万名选民没有公民身份审查卡。她的分析指出，申请长期待审和证件要求严苛，仍是公民身份制度的常态。
身份核查卡为何未能建立信任
国家核查卡（NVC）提供的是进入审查程序的途径，而不是公民身份本身。许多罗兴亚人反对接受核查卡，因为这意味着要核查他们认为自己早已拥有的身份。
2014年7月启动的密本试点项目要求申请人将自己登记为孟加拉人。根据澳大利亚情况简报，截至2015年7月，最初的1,280名申请人中有105人获完全公民身份，459人获归化公民身份，至少14份申请遭到拒绝。
安南委员会记录了一项重要变化：2016年重新推出的NVC申请不再正式要求填写民族或宗教身份。不过，委员会仍收到投诉，称有时申请表中依旧出现民族身份相关字样。此前要求登记为孟加拉人的做法，已经损害了人们的信任。
安南委员会若开邦最终报告引用的政府数据显示，约有4,000名穆斯林和9,000名卡曼人获承认为公民或归化公民。若开邦估计有100万无国籍穆斯林，4,000人约占0.4%。另有约1万名穆斯林获得NVC。
“权利组织”2019年发布的102页报告《种族灭绝工具》记录了NVC办理过程中的胁迫行为。澳大利亚情况简报还记载，2021年3月，联合国特别报告员托马斯·H·安德鲁斯指出，几乎所有罗兴亚人都无法取得公民身份，且面临高额非正式费用和繁重的证明要求。
证件缺失对家庭意味着什么
户籍名册记录居民、住址和个人信息。在若开邦北部，当局每年都会核查罗兴亚人家庭。检查时不在家的人可能被从名册中除名，导致他们更难证明居住身份，也更容易因移民违法行为面临逮捕。
儿童从出生起就面临困难。澳大利亚情况简报指出，出生证明受到限制；自2016年1月起，将罗兴亚新生儿加入户籍名册也必须经过繁琐程序。没有证件的父母难以为子女办理相关记录。
办理身份证件、入学、获得医疗服务、电力和供水，以及申请结婚和出行许可，都需要户籍登记。名册上少了一条记录，就可能同时影响一个家庭生活的多个方面。
安南委员会在2017年估计，约有12万人仍被限制在流离失所者营地中，其中大多数完全依靠外国援助。一些人持有有效公民身份证件。行动限制使若开邦穆斯林商人和劳工无法自由参与经济活动。
委员会呼吁，不论公民身份、宗教或民族，人人都应能获得教育、医疗和谋生机会。委员会的建议将行动自由与公共服务直接联系起来：如果无法前往学校或医疗机构，获准入学或接受治疗在实际中便意义有限。
难民试图从孟加拉国争取发声权
若开罗兴亚和平与人权协会于2020年5月3日致函缅甸联邦选举委员会，要求为身处孟加拉国难民营的难民办理选民登记，并安排他们在营地内投票。
7月2日，选举委员会宣布，身在国外的缅甸公民可以为11月8日的大选提前投票。“权利组织”敦促政府扩大罗兴亚难民的选举参与，利用现有身份记录和其他证据确认其资格。
“权利组织”首席执行官马修·史密斯在该组织2020年7月的呼吁书中表示，可以在投票前安排相关事宜：
罗兴亚人过去参加过选举，他们也应有权在11月投票。大规模安排缺席投票是可行的。政府有充足时间确保即将举行的选举自由、公正。
“权利组织”提到，约有85万名阿富汗难民在2004年阿富汗总统选举期间于巴基斯坦和伊朗投票。该组织建议使用户籍名册、旧身份证、联合国文件和证词，为罗兴亚人参与选举并恢复公民身份提供依据。
2020年1月至6月间，该组织采访了29名罗兴亚难民，其中包括17名女性。几名受访者指出，NVC程序阻碍了他们返乡。一名来自孟都镇、40岁的女性解释了她反对这一程序的原因：
只要我们被迫在当地接受NVC，我们就不会回去。如果接受NVC，我们就会变成孟加拉国人。
她的话道出了人们的担忧：核查程序可能会把他们正式认定为外国人，而不是恢复他们在缅甸的身份承认。难民寻求的不只是回家的路，也是在这个国家获得稳固法律地位。
改革提议将公民身份与安全联系起来
国际法学家委员会是一家法律组织，与国际法院并非同一机构。该委员会在《缅甸公民法与人权：法律改革为何迫切且可行》简报中审视了更广泛的问题，指出2014年人口普查统计的人口中，超过25%没有法律身份。
该委员会的公民身份改革简报提出修改法律、以宪法保障政治参与，并采取过渡措施防止种族或民族歧视。2008年宪法第347条保障任何人在法律面前一律平等，但其他条款将包括医疗和教育在内的权利保留给公民。
安南委员会建议重新审视民族身份与公民身份之间的联系，取消不同公民类别之间的区分，并为无国籍永久居民取得公民身份提供途径。委员会还呼吁建立透明、自愿且有明确时间表的核查程序。这些建议并未为完成改革设定有约束力的时间表。
国际法律行动又增添了一层保护。2020年1月23日，国际法院在冈比亚提起的种族灭绝案中一致下令采取临时措施。缅甸必须防止发生种族灭绝行为、保存证据并报告履行情况；诉讼期间，最初须于2020年5月提交报告，此后每六个月提交一次。
瑞貌认为，人道援助、追究责任和难民返乡必须与政治包容结合起来。他呼吁保障公民身份、不歧视任何群体，维护平民安全，并让罗兴亚人切实参与有关其未来的决策。他还指出，尽管军方和若开军互相交战，双方都对罗兴亚人采取排斥性政策。
现实中的诉求彼此相连：可靠证件、平等公民身份、行动许可、公共服务，以及选择代表的权利。如果只恢复其中一项，而其他权利仍受限制，人们日常生活的许多方面依旧会受制于官方裁量。
要点
- 1982年《公民法》第6条保留了既有公民身份，但证件管理实践使许多罗兴亚人无法获得有效身份承认。
- 白卡允许持有人参加2010年大选；白卡被注销后，大多数罗兴亚人在2015年遭到排斥。
- 国家核查卡开启了身份审查程序，却不保证申请人能取得公民身份。
- 身份证件和户籍记录缺失，限制了教育、医疗、就业和行动自由。
- 罗兴亚难民曾在2020年大选前争取在孟加拉国获得投票安排。
- 法律机构和咨询机构提出改革公民身份制度、平等获取公共服务和加强政治参与的建议。
