气候支出警示与不断变化的预算图景
亚洲开发银行（亚行）的一份工作论文指出，菲律宾政府支出单位中，只有10%持续使用该国的气候支出追踪系统。论文呼吁加大对卫生服务的资金支持，以应对极端天气影响和不断增长的需求。
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这一发现与国家预算申报参与范围扩大的证据同时出现。菲律宾国会的一份审查报告显示，在2026年预算提案中，国家政府机构的气候标记合规率为70.1%，高于2017年的13.8%。2016年至2024年，地方政府的平均合规率仅为23.7%。
亚行的数据关注支出单位是否持续使用该系统，国会的数据则关注机构在预算申报中的合规情况。关于亚行10%估算的日期和覆盖范围，其论文介绍中并未说明，因此这些数据反映的是不同的参与指标。
综合来看，这些发现凸显了一个实际问题：菲律宾扩大了标记气候支出的能力，但参与度、准确性和报告方面的缺口，仍使资金投向决策变得复杂。对于卫生服务而言，这些决策包括保护医疗设施、做好人员准备，以及在洪水、干旱或极端高温推高需求时为医疗服务提供资金。
亚行论文《弥合气候韧性卫生系统的融资缺口：高级别医疗保健气候行动原则4》将国内预算置于应对措施的核心。论文称，国际公共资金不太可能单独满足需求，尤其是在亚太地区的中等收入经济体。
菲律宾追踪系统的起步
气候变化委员会和预算与管理部通过2013年12月27日发布的第2013-01号联合备忘录通函，建立了国家框架。该通函要求政府机构在提交2015年预算时，列明气候支出。
委员会的气候标记框架制定了一套用于规划、预算、监测和报告的通用类别与代码。简单来说，各机构会为符合条件的支出添加气候标签，以便官员了解哪些活动支持政府的气候优先事项。
世界银行的预算改革审查将这项工作追溯至2013年6月启动的气候公共支出与机构审查。其三大改革支柱涵盖规划与融资、领导力与问责制，以及落实改革所需的技能。
- 2013年6月：启动支出与机构审查，为气候预算改革提供指导。
- 2013年12月27日：气候变化委员会和预算部门发布通函，要求国家层面对气候支出进行标记。
- 2015年预算周期：53个国家机构为气候支出提案添加标记，42个地方政府接受培训，参与地方试点。
- 2024年：国会审查记录显示，合规的国家机构有140个，高于2023年的96个。
- 2026年预算提案：国家政府机构的合规率达到70.1%。
早期改革由气候变化委员会、预算部门、国家经济与发展局和财政部共同参与。内政与地方政府部协助开展地方试点。世界银行提供技术援助，澳大利亚政府给予支持。
早期采用展示了支出标记的作用
53个国家机构在2015年预算提案中列明了气候支出。根据世界银行的审查，这些机构拟议拨款中约有5%用于应对气候变化，其中约98%投向适应工作。防洪保护支出占比最大。
适应是指为应对气候影响做好准备，例如加强防洪措施。减缓是指减少导致气候变化的排放。通过支出标记，预算可以分别显示一国如何为损害做好准备，以及如何努力限制未来变暖。
2015年内阁集群计划预算方案汇集了1073亿菲律宾比索（PHP），约占国家预算的4%。该计划的规模在2013年至2015年间扩大了五倍以上。其中超过80%用于应对气候风险，约占国家预算中气候支出的一半。
第68号地方预算备忘录鼓励地方政府在年度投资计划中标记气候支出。第2014-01号联合备忘录通函制定了适用于地方政府的指南。试点对42个地方政府进行了培训，当时计划在2016年预算中扩大实施范围。
2016年至2024年地方政府平均合规率仅为23.7%，与早期试点形成对照，显示试点之后仍有大量工作要做。保持地方报告的连续性十分重要，因为国家和地方预算合在一起，才能更全面地呈现气候项目的资金来源及其持续存在的缺口。
标记支出增加，但集中于少数领域
国会政策与预算研究部的气候支出审查《追踪资金流向：菲律宾气候变化支出及其与国家优先事项的一致性审查》显示，系统记录的支出大幅增加。
系统记录的气候支出从2019年的1999亿菲律宾比索增至2023年的5689亿菲律宾比索，约为此前的2.8倍。2025年拟议气候支出超过1万亿菲律宾比索，而2024年获批金额为4574亿菲律宾比索。审查称，拟议金额部分增加是由于2024年引入了新的标记规则，以及参与机构增多。
根据审查所附表格，2019年至2023年间，公共工程与公路部占记录在案的气候支出总额的72.3%。审查指出，公共工程与公路部和交通部合计占约87.5%。
2023年，水资源充足和可持续能源两项优先领域占记录在案气候支出的93.3%。其他优先领域的支出合计从2019年的477亿菲律宾比索降至2023年的378亿菲律宾比索，尽管气候支出总额有所增加。
这些数据使资金分配成为卫生领域讨论的核心问题。亚行呼吁加强卫生防灾准备的资金支持，而菲律宾预算审查显示，大多数已标记资源流向了基础设施部门和少数气候优先领域。
错误标记和报告滞后削弱支出全貌
国会审查列举了具体的分类问题，包括为克拉姆营多功能建筑建设拨出的49亿菲律宾比索，以及为完成曼达卢永市监狱建设拨出的4.48亿菲律宾比索。这两项支出都被错误地归入系统的政策类别。
一项固体废物管理计划在不同年份被列入不同类别。这类不一致会令跨年度支出比较变得困难，因为即使一项活动的用途没有改变，它也可能被归入不同类别。
一些大型公共工程防洪项目的支出记录出现在2022年和2023年，距其报告完工时间已过去数年。审查称，气候变化委员会和预算部门缺乏能力，无法准确识别哪些已标记项目属于往年延续支出。这可能会抬高特定年份记录的资金使用额，也使资源实际使用时间变得模糊。
审查还指出大型防洪项目过于集中。规模最大的10个项目中，有9个位于马尼拉大都会和吕宋岛，另有1个位于米沙鄢群岛。根据该文件，前10个项目占2019年至2023年防洪支出的94.3%。
2023年防洪支出达到2622亿菲律宾比索。审查质疑这些支出是否符合《国家气候变化行动计划》的水资源充足优先事项，并指出相关工作高度依赖传统工程手段。审查还列出清理排水系统、清除水道垃圾等有待关注的措施。
加强气候预算对医疗服务意味着什么
亚行论文建议提高公共财政管理的灵活性，使卫生部门能在规划中运用气候信息，并在情况变化时调拨资源。公共财政管理涵盖政府编制预算、批准付款和核算支出的规则。
对于卫生服务，论文列出了资金的具体用途：疾病监测、人员能力建设、现有设施升级、建设更具韧性的设施，以及扩大对受极端天气、洪水或干旱影响疾病的保障范围。
疾病监测是指追踪疾病情况，使卫生部门能够发现变化并作出应对。将气候风险纳入考量的预算，可以在紧急情况发生前支持相关工作，并为更多患者需要就医时所需的人员、建筑和物资提供保障。
亚行还建议将气候因素纳入采购规则、向医疗服务提供者付款的安排、保险制度和认证标准。在扩大卫生设施供电覆盖时，政府可优先考虑可再生能源、分散式系统或多种能源组合。
针对菲律宾的支出标记系统，论文建议将其纳入强制性预算管理流程，并扩大对气候变化如何影响支出的考察范围。目前，该系统主要关注有助于气候行动的支出。更广泛的做法还应审视气候损害如何改变政府各部门的预算成本。
国内资金为何如此重要
亚行论文援引的一项研究显示，纳入卫生领域内容或附带卫生效益的国际气候适应资金不到5%，主要用于卫生部门的资金则不到1%。
亚行称，融资渠道分散会令资金难以获取和使用，尤其是在气候资金与卫生资金各自独立的情况下。因此，一个卫生项目可能需要协调多个机构和资金流程，才能为相关需求筹资。
论文称，在许多国家，国内公共财政将为可持续且具韧性的卫生系统提供基础。论文呼吁各国政府保护并增加卫生预算，将卫生服务与国内气候资金相衔接，并加强影响支出决策的财政政策。
菲律宾和泰国被列为本地区利用危害健康产品税收的案例。这类税收既可增加收入，也能抑制消费。论文将其列为一种可选融资工具，并建议同时调整预算和资源分配方式。
在亚行提出的方案中，财政部和中央银行发挥着核心作用。它们的参与有助于将气候和卫生优先事项纳入国家财政与经济规划，而不是让卫生和环境部门分别寻求资金。
气候影响波及家庭，也冲击医院
根据亚行论文援引的估算，到2050年，气候变化对健康的影响可能使全球经济损失8.6万亿至15.4万亿美元。其中，基础设施受损和服务需求增加将令卫生系统额外承担1.1万亿美元的成本。
亚行估计，到2070年，气候相关经济损失可能达到亚太地区国内生产总值的约17%。国内生产总值衡量一个经济体生产的商品和服务价值。亚太地区的估算涵盖广泛的经济损失，而全球数据则涉及健康影响。
家庭面临双重压力：气候变化可能增加患者直接支付的医疗费用，同时压低家庭收入。论文指出，健康影响是气候相关贫困加剧的最大成因。
提前投资有助于减轻这些压力。论文援引的估算显示，在适应措施上每投入1美元，可通过减少疾病和死亡以及带来更广泛的经济、社会和环境收益，产生最高达10美元的效益。一些卫生适应投资的年均经济回报率估计最高约为79%。
相关措施包括预防疾病、改善营养、减少高温导致的疾病、加强医疗设施、确保供应链可靠，以及提升劳动力队伍的应对能力。论文援引的另一项估算显示，建设具韧性的卫生系统，到2050年每年可避免全球高达2900亿美元的损失。
五项融资策略，完善追踪是核心
亚行提出五项策略：加强协调融资的机构；使国内公共财政与具韧性的卫生服务相衔接；改善获取国际公共资金的渠道；吸引私营部门参与；以及开发适合卫生系统需求的融资机制。
菲律宾的情况将这些融资建议与一项基本预算工作联系起来。扩大参与范围有助于纳入更多支出，准确分类可以显示资金用途，及时报告则能帮助官员比较预算拨款与实际执行情况。国会审查指出，最新的《国家气候变化行动计划》监测报告仅涵盖2011年至2016年，因此对之后情况的评估依赖的是过时信息。
因此，亚行建议与国会调查结果指向相互关联的优先事项：在气候冲击推高需求之前，为卫生服务提供资金；同时完善用于决定公共资金投向的记录。2026年预算提案中国家层面更高的合规率扩大了报告基础，但地方参与度低和分类错误仍是需要解决的具体问题。
要点
- 亚行指出，菲律宾只有10%的支出单位持续使用气候支出标记系统。
- 国会审查记录的是另一项指标，即国家机构合规率；2026年预算提案中的这一比例为70.1%。
- 2016年至2024年，地方政府平均合规率为23.7%。
- 记录在案的气候支出从2019年的1999亿菲律宾比索增至2023年的5689亿菲律宾比索。
- 国会审查指出，存在分类错误、报告滞后以及支出高度集中于基础设施等问题。
- 亚行呼吁加强国内资金支持，用于疾病监测、卫生工作者、医疗设施及受气候风险影响的医疗服务。
- 根据亚行援引的一项研究，主要用于卫生领域的国际适应资金不到1%。
