收入基础狭窄，支出责任不断扩大
泰国社会保障支出从2012年的6,100亿泰铢增至2024年的1.40万亿泰铢；另一项政府收入评估则估算，该国的结构性税收缺口约为国内生产总值（GDP）的5.6%。这两组数据共同凸显了核心财政问题：公共支出责任增长快于支撑这些支出所需的收入基础。
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国家经济和社会发展委员会（NESDC）通过涵盖2012年至2024年的七套国民账户，分析了政府在经济中的作用。其研究发现，税收征管水平偏低、转移支付和补贴增加，以及利息成本上升，令政府储蓄不足以支持投资，因此需要进一步借款。
NESDC另一项福利预测显示，在基准假设下，社会保障资金将于2031年开始出现缺口。与此同时，该委员会在2025年第二季度经济展望中警告，到2027年，利息支出可能超过政府收入的12%，增加信用评级被下调的风险。
这些警告涉及公共财政的不同方面。福利资金缺口、政府预算赤字和公共债务比率并非可互换的衡量指标，但它们都指向同一个政策挑战：如何为养老金、医疗、救助和投资筹资，同时避免债务负担持续加重。
世界银行于2023年5月29日发布的《公共支出与收入评估》提供了一个实用基准。评估估算，大规模税制改革可使税收收入增加相当于GDP的3.5个百分点，帮助满足尚未得到保障的需求，同时控制债务。这是改革可能带来的增收空间，并非已经征收的收入。
国民账户揭示了什么
NESDC的研究发现，政府生产约占GDP的7%至8%，整体增长相对稳定；在经济受到冲击或增长乏力时，政府的作用会更大。政府生产指政府机构提供的服务及其他产出的价值，不等同于公共支出总额；后者还包括转移支付、补贴和利息支出。
生产和进口税，以及所得税、财产税和其他税收的贡献，低于许多其他国家。NESDC将这一弱点与税基有限、非正规经济规模庞大联系起来。非正规企业和劳动者可能处于部分税收体系覆盖之外，同时也无法充分获得公共保障和福利。
支出方面，对生产者的补贴和向家庭的转移支付有所增加，尤其是在危机期间和经济支持计划实施期间。雇员报酬、参保人员福利、对弱势群体的援助以及利息支出，也形成持续的财政责任。
由此产生的政府储蓄赤字意味着，当前收入不足以充分覆盖当前支出，因而没有足够储蓄用于投资。借款可以弥补这一缺口，但反复借款会增加债务和未来的利息成本。
NESDC还提醒，不应将交易总额视为评判政策成效的依据。国民账户反映经济活动的价值，却无法直接说明学校是否提升了学习成效、医院是否提供了有效治疗，或补贴是否发放给目标家庭。收入分配、人口结构、制度和竞争情况都需要另行考察。
泰国还能增加多少收入？
2025年的财政警告指出，政府收入低于GDP的16%，而所引用的经合组织国家平均水平为24.8%，亚太经济体平均水平为18.6%。按这些数据计算，泰国与经合组织平均水平相差超过8.8个百分点，与地区平均水平相差2.6个百分点。由于统计范围和参考时段不同，不应将这些比较视为精确的税收目标。
世界银行采用了另一种基准：比较泰国实际征收额与根据收入水平相近经济体估算出的征收能力。其估算的GDP约5.6%的结构性税收缺口，指尚未开发的征收潜力，并非未缴税款或单纯的逃税规模。
世界银行直接阐述了核心结论：
本报告的一项重要发现是，即使计入效率提升带来的收益，仍有必要增加收入，才能满足这些支出需求，同时在较长时期内维持财政可持续性。
NESDC建议，将收入、就业、资产和交易记录关联起来，以扩大税收覆盖面、减少避税。该委员会还建议审查成本不合理的税收抵扣和豁免，评估非正规经济活动，并降低纳入税收体系的门槛。
2025年的财政警告还指出，依赖消费税而非所得税和财产税是一项弱点。因此，扩大收入来源不仅需要改进征管，也涉及由谁承担税负。若不审视税负分配就增加收入，弱势家庭的处境可能会恶化。
支持措施增加了长期支出成本
经合组织于2025年12月8日发布的宏观经济稳定评估量化了几项压缩财政空间的政策。降低石油消费税导致收入减少，相当于2022年GDP的0.6%和2023年的0.2%。酌情发放的现金转移支付使2024财年赤字增加约相当于GDP的0.7%，2025年则增加约1%。
2025年6月，政府批准了481个刺激项目，总额为1,153.8亿泰铢。其中850亿泰铢用于基础设施，111.2亿泰铢用于提高生产力和应对美国关税，100.5亿泰铢用于旅游业，92亿泰铢用于地方经济发展。
基础设施约占该计划的74%，按850亿泰铢除以1,153.8亿泰铢计算得出。经合组织评估预计，该计划将为经济增长贡献0.4个百分点。资金来自重新分配“数字钱包”计划预算，并非将整个计划视为既有预算以外的支出。
项目须在2025年9月前签订合同或完成采购程序，并须在2026年9月前全部拨款。这些期限规定了计划要求，但不能据此认定所有项目都已按期完成或付款。
2025年10月推出的“半半Plus”计划又拨出440亿泰铢，为参与商家向家庭销售的商品提供补贴。经合组织估算，该计划金额略低于GDP的0.25%。
NESDC建议，只为经证实的需求提供补贴，并在实施前后评估受益对象、资金流失、价值和经济影响。经合组织也倾向于缩小价格管制范围，通过社会福利保护较贫困家庭，而不是广泛依赖价格管制和降低消费税。
福利支出增长快于资金来源
NESDC的社会保障数据显示，收入从2012年的7,300亿泰铢增至2024年的1.57万亿泰铢，支出则从6,100亿泰铢升至1.40万亿泰铢。报告显示，收入和支出的年复合增长率分别为6.6%和7.3%。
2024年，该体系的收入仍高于支出。其脆弱性在于趋势和资金结构，并非已经出现赤字。2012年至2024年间，支出占GDP的比例从4.96%升至7.50%，增加了2.54个百分点。
政府补贴占福利收入的72.8%。计入政府对基金的缴款后，国家承担的份额升至78.6%，参保成员和雇主缴款占13.6%。这使福利供给高度依赖同一公共收入基础，而该基础还需为其他服务提供资金。
退休和死亡福利占支出的41.29%，医疗支出占32.64%。两项合计占73.93%，显示该体系在很大程度上受到人口老龄化的影响。
在基准预测下，赤字将于2031年开始出现。到2040年，预计收入为1.92万亿泰铢，不同情景下的支出为2.37万亿至2.76万亿泰铢。这意味着缺口为4,500亿至8,400亿泰铢。预测部分依据政府补贴增长上限为1%的假设，因此属于有条件的预测，并非必然结果。
养老金、医疗与服务质量
泰国60岁及以上人口占比从2010年的13.18%升至2023年的20.17%。NESDC预计，到2034年这一比例将达到28.09%，届时泰国将达到预测中的“超高龄社会”门槛。预计到2040年，15至59岁人口占比将降至55.83%。
2024年，公共部门养老金占养老金和退休一次性给付的66.2%。NESDC指出，2015年的政府养老金基金退还政策使支出增加超过760亿泰铢。该委员会还提到，社会保障基金于2014年开始全额支付退休福利，当时最早符合条件的成员已缴费180个月并年满55岁。
60岁以后，医疗成本迅速上升，糖尿病、高血压和癌症等慢性病尤为明显。国家健康保障基金覆盖超过4,700万人，并通过按人头定额支付控制成本。NESDC将此与公务员医疗福利计划下许多项目按实际费用报销的做法作对比，并指出后者可能导致不必要的服务使用和人均支出上升。
世界银行的评估也将未来医疗成本与人口老龄化、慢性病和新医疗技术联系起来。在教育方面，评估发现，生均支出增加并未转化为更好的学习成果；其中指出，许多规模较小的小学资源不足，学前教育和中等教育的支出相对较低。
这些发现说明，减少浪费与削减必要服务应当区别对待。NESDC建议重组职能重叠的政府部门，运用数字技术，并根据教育、医疗、安全和司法领域的需求配置人员。福利改革建议包括提供基本国家保障、建立与就业挂钩的补充养老金、鼓励自愿储蓄，以及扩大非正规和零工劳动者的缴费覆盖范围。
债务预测的范围和时间各不相同
世界银行在2023年的评估中称，公共债务约占GDP的60%，并认为相关风险相对可控，因为大部分债务以泰铢计价且由泰国居民持有。这种结构降低了部分外汇冲击风险，但并未消除利息成本或再融资需求。
经合组织2025年12月的预测显示，政府净借贷赤字将占GDP的5.6%（2025年）和5.2%（2026年），2026年总金融负债将达到68.0%。该报告另行提到，2024财年赤字为4%，预计2025财年为4.5%。这些指标和统计期间不同，不应相互替代。
福利评估称，2026年5月公共债务为12.9万亿泰铢，占GDP的66.8%，并预测2030年将达到68.2%。此前的财政警告称，债务可能早于预期触及70%的上限，但没有说明具体时间。
一份日期为2026年9月18日的另一项报道指出，惠誉维持泰国BBB+评级，并将评级展望从负面调整为稳定。该报道依据政府财政统计数据预测，泰国政府债务将从2025财年的GDP占比59.3%升至2028财年的不足63%。
这与2025年将惠誉展望描述为稳定的说法不同，且债务轨迹低于较广泛的公共债务预测。由于日期、债务定义和假设各不相同，无法直接调和这些数据。展望调整也不同于评级上调。此前的报道将穆迪评级列为Baa1、展望负面，将标普评级列为BBB+、展望稳定。
税收提案尚未转化为实际收入
2026年9月报道提及的2027至2030财年计划，目标是增加2,630亿泰铢收入。拟议措施包括在2028财年将增值税从7%提高到8.5%，并于2030财年进一步提高到10%；从2027财年起将汽油和柴油消费税每升提高1泰铢。
其他列出的措施包括征收碳税、实施15%的全球最低企业税、对价值低于1,500泰铢的商品征收进口关税、审查个人所得税抵扣、增加国有企业上缴款、提高国有资产收益、关联纳税人数据，以及统一烟草消费税税率。报道称，当时列出的措施均尚未开始实施。因此，预计收入不应被视为已经落实的资金来源。
在参议院审议2025财年政府财务报告期间，财政部会计顾问苏泰·猜占通公布的数据显示，收入为2.9万亿泰铢，增长0.46%；支出为3.6万亿泰铢，增长8.23%。报告所列净缺口为7,600亿泰铢。经四舍五入后的收入和支出总额无法精确复算这一数字。
报告称，资产为8.7万亿泰铢，负债为11万亿泰铢。按这两个取整后的数字计算，差额为2.3万亿泰铢，而非讨论中也提到的3万亿泰铢。这些会计总额不应与受70%上限约束的债务比率混为一谈。
参议员尼拉特·尤帕克迪建议将增值税提高3个百分点，并向登记在册的较贫困家庭返还资金，估算可增加4,500亿泰铢收入。他所提供的支持性计算存在不一致，因此该估算并非经过核实的财政测算。参议员宽猜·盛希伦另行呼吁扩大对非正规经济活动的征税，并改进数字化征收。
尼拉特还提议动用年度预算之外持有的约4万亿泰铢资金来减少借款。苏泰解释说，这些资金大多属于循环基金及其他用途受限的基金。经逐项审查后，可将过剩的累积余额转入国库，但并非全部资金都能自动调拨。
关键日期与决策
核心政策选择在于，泰国如何尽快增强收入，同时保障基本公共服务。世界银行支持循序渐进的财政调整，并维持公共投资。经合组织强调加强征收和提高支出效率；其2025年12月评估预测，2025年、2026年和2027年的GDP增速分别为2.0%、1.5%和2.6%。
主要节点涵盖历史数据、支出期限和有条件的预测：
- 2012年至2024年：NESDC跟踪政府活动和社会保障支出的增长。
- 2023年5月29日：世界银行发布公共支出与收入评估。
- 2025年6月和10月：泰国批准项目刺激计划并推出“半半Plus”计划。
- 2026年9月：2025年6月刺激计划的全部拨款期限到期。
- 2027年：根据NESDC此前的警告，利息支出可能超过政府收入的12%。
- 2028和2030财年：所述收入计划安排了拟议的增值税上调。
- 2031年：福利基准预测将首次出现赤字。
- 2034年至2040年：人口老龄化和预计的福利资金缺口将进一步加重公共财政压力。
这些压力能否得到妥善应对，取决于政策落实和实际成效，而非仅仅是政策公告。相关评估并未证明拟议税收已经立法、所有刺激资金都已按时拨付，或福利改革能够实现预期节支。NESDC呼吁关联公共数据库，并将预算与服务成果挂钩，这将有助于回答这些问题。
要点
- NESDC指出，税基狭窄和经常性支出上升正给泰国财政带来压力。
- 世界银行估算，结构性税收缺口占GDP的5.6%；通过改革，收入有望提高相当于GDP的3.5个百分点。
- 2024年社会保障支出达到1.40万亿泰铢，政府资金占收入的78.6%。
- 有条件的福利基准预测显示，赤字将于2031年开始出现。
- 债务估算因统计日期和范围不同而存在差异，不能直接比较。
- 拟议的增税措施和更严格的支出管理仍是筹资保障公共服务、避免债务压力进一步上升的关键。
