近190亿美元储蓄，支出压力亟待缓解
10月6日至7日，国际研讨会在曼谷举行，呼吁东帝汶加强财政纪律。会后，东帝汶开始审视如何保护规模近190亿美元的石油基金。财政部长桑蒂娜·卡多索表示，该基金承担了国家预算融资需求的约80%，因此，基金能否持续不仅取决于投资表现，也关乎公共支出和经济发展。
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石油基金咨询委员会建议采取更加审慎、严格的管理方式，以保障公共财政和资源能够惠及后代。总理夏纳纳·古斯芒出席了此次会议。会议由财政部和东帝汶中央银行（BCTL）在其正式访问泰国期间共同举办。
这一警告有明确的官方依据。国民议会公布的公共债务修正案提案PPL No. 30/VI(3.ª)所附说明备忘录称，财政部估计，如果提款维持在当前水平，基金可能在2037年前后耗尽。该提案拟修订2011年9月28日颁布的第13/2011号法律，该法规范公共债务。
不过，卡多索表示，基金表现好于此前预测：石油收入和投资收益均超出预期，提款额则低于预测。这意味着政府需要协调两项事实：金融储备强于预期，但多年来支出一直超过可持续提款基准。
曼谷讨论没有宣布新的提款上限、获批的投资配置或财政改革时间表。政府表示，目前正在研究渐进式转型方案，并将以基金现行规则和原则为指导。
曼谷会议讨论了哪些议题
首日议程聚焦基金可持续性、由基金资源资助的项目、这些项目对基金目标的贡献，以及财政战略。第二天则讨论投资管理、风险和回报。这些议题共同将金融投资组合的决策与国家支出规模联系起来。
卡多索呼吁开展更多研究、更新经济模型，为国家总预算的编制和执行提供支持。咨询委员会还审视了投资表现、年度公共支出，以及预算执行对基金收入的影响。委员会提出了改善管理的方案，而不只是指出风险。
来自澳大利亚和挪威的专家分享了主权基金管理和财政可持续方面的经验。与会者还与泰国及马来西亚国家银行的专家和机构交流。演讲讨论了国家投资重点，以及如何动员资本支持长期发展。
代表团成员包括副总理马里亚诺·阿萨纳米·萨比诺、东盟事务副部长米莱娜·兰热尔、东帝汶驻泰国大使，以及总理办公室主任伊丽莎白·埃克斯波斯托。他们出席会议，使这场技术讨论也与政府更广泛的发展决策和区域交往相联系。
可持续收入规则如何运作
国际主权财富基金论坛发布的石油基金简介说明了相关法律框架。该基金依据2005年8月3日颁布的第9/2005号法律设立，后由2011年9月28日颁布的第12/2011号法律修订。该基金落实了宪法第139条的要求，即公平利用自然资源，并将资源开发所得留作金融储备。
该基金是财政部在东帝汶中央银行开设的账户。石油收入先进入基金，再转拨至国家预算。转拨依据预计可持续收入（ESI），其基准为石油财富总额的3%。
石油财富既包括基金余额，也包括未来预期石油收入的现值。现值反映未来收入折算到今天的价值。因此，这一基准并非简单地按基金当前现金和投资总额的3%计算。
以规模为例，190亿美元余额的3%为5.7亿美元。这只是示例，并非官方ESI估值，因为法律公式还计入未来预期收入。在将基金规模与预算需求进行比较时，这一区别十分重要。
基金只投资于国际金融资产，目标是长期实现3%的实际回报率。实际回报指扣除通胀后的收益。投资目标和提款基准都采用3%，但用途不同：前者衡量投资组合表现，后者则为可持续支出提供指引。
基金简介也承认，追求投资回报意味着必须接受短期波动。市场表现强劲的年份可能推高基金余额，但这并不能证明在市场疲弱年份，同样的提款率仍然负担得起。
多项指标显示预算对基金依赖度高
公共债务提案称，过去十年间，石油基金经常为国家预算支出的70%以上提供资金。提案将这种依赖与超过ESI的提款联系起来，并指出预算收入来源需要多元化。
卡多索所说的约80%，指的是曼谷研讨会讨论的预算融资依赖度。曾于2018年至2023年担任财政部长的鲁伊·A·戈麦斯估计，基金转拨资金约占2025年预算的73%。这些数字对应的时期和统计口径不同，不能视为显示依赖度上升了7个百分点的精确连续数据。
戈麦斯称，持续超过可持续收入提款的情况始于2008年。在2025年1月的一篇分析中，迪肯大学名誉教授达米安·金斯伯里也表示，2008至2009年以来，几乎每年提款都超过可持续水平。他的分析称，2023年提款额相当于国内生产总值（GDP）的88%。
预算占比和GDP占比衡量的是不同情况。前者反映政府融资对基金的依赖程度；后者将提款额与经济总量进行比较。两者都表明依赖度很高，但百分比不能互换使用。
戈麦斯称，2026年初始预算为22.9亿美元，低于2025年的26亿美元，减少3.1亿美元，降幅约为12%。2026年6月又批准追加1.011亿美元，主要用于应对国际燃油价格上涨。因此，初始预算缩减并未消除年内追加融资的需求。
为何枯竭预测各不相同
财政部在公共债务提案中给出的2037年预测，以提款维持当前水平为前提。另一份关于戈麦斯评估的报道称，如果提款继续超过ESI，风险可能在2034年前后显现。金斯伯里在2025年1月的分析中则预测，如果支出维持在当前水平，基金可能在下一个十年的后半段耗尽。
这些是不同的估算，并非各方达成一致的耗尽日期。2034年和2037年的预测相差三年，但相关假设未充分披露，无法据此进行协调比较。投资回报、支出、通胀和未来石油收入都会影响储备下降的速度。
戈麦斯称，截至2026年5月，基金余额约为187.5亿美元；曼谷会议的相关报道则称，10月余额近190亿美元。这些数字对应不同日期，且采用了不同的取整方式，不能据此确认5月至10月间余额出现了精确增长。
戈麦斯还称，2024年底基金余额约为183亿美元，当年投资回报率为6.8%，低于2023年的9.99%。他认为，预算资金转拨消耗了相当一部分投资收益。
卡多索所说的基金业绩超过预期，与这一担忧并不矛盾。即使基金表现优于预测，如果提款持续消耗资产，最终仍可能枯竭。更好的业绩能为调整争取更多空间，但本身并不能证明当前支出具有可持续性。
湾乌登油田停产后的转型
湾乌登油田商业生产结束，改变了财政融资格局。戈麦斯称，停产日期为2025年6月4日，此后东帝汶开始从依赖当前石油收入转向依靠基金投资收益和累积资产。
相关时间线的说法并不完全一致。金斯伯里在2025年1月的分析中称，帝汶海油田已不再产生收入；而戈麦斯则将湾乌登商业生产结束的时间定为2025年6月。不能将这两种说法视为确认所有石油收入都在同一日期终止。
以下关键节点展现了当前争论的形成过程：
- 2005年：东帝汶设立石油基金及其石油财富保值框架。
- 2008至2009年起：据戈麦斯和金斯伯里称，多数年份的提款超过可持续基准。
- 2024年：据戈麦斯称，东帝汶国家石油公司（Timor GAP）收购湾乌登财团16.74%的权益。
- 2025年6月4日：据戈麦斯称，湾乌登油田商业生产结束。
- 2026年6月：批准增加1.011亿美元预算。
- 2026年10月6日至7日：曼谷研讨会讨论财政可持续性和投资战略。
戈麦斯还提到，湾乌登油田或可通过碳捕集与封存发挥新的作用。拟议项目每年可封存约1000万吨二氧化碳，但其可行性取决于最终投资决定和相关合同。潜在封存能力并不等于已有可靠的政府收入。
大日升项目收入尚无保障
大日升项目仍是东帝汶对未来石油收入预期的核心。金斯伯里的分析称，东帝汶持有该项目56.6%的权益，并指出天然气应在澳大利亚加工，还是运至东帝汶南岸拟建的设施加工，双方对此存在争议。
分析称，如果在澳大利亚加工，东帝汶可获得80%的上游收入；如果在东帝汶加工，则可获得70%。这些收入分配比例不同于项目股权比例。金斯伯里还提到，澳大利亚于2024年底提出，将东帝汶的收入份额提高至90%，澳大利亚所得则用于一个专门的发展基金。
这些数字反映的是当时讨论的安排和提议，并非曼谷研讨会确认的结果。金斯伯里称，项目在2024年底仍陷于停滞；戈麦斯在之后的评估中也表示，项目尚未作出最终决定。
戈麦斯援引政府预测称，大日升项目可带来超过780亿美元的税收和特许权使用费。金斯伯里的分析则称，该项目天然气价值超过330亿美元。这些数字衡量的内容不同，不能直接比较，也都不等于已可用于年度预算支出的资金。
实际问题在于时间安排。新的石油项目最终可能带来收入，但在相关收入到来之前，财政转型必须妥善管理基金提款。有关研讨会的报道没有提及经确认的生产日期或最终投资决定。
支出质量与支出上限同样重要
世界银行于2025年2月13日发布的公共支出报告《东帝汶经济报告：转变公共支出，推动高增长》揭示了发展挑战的规模。2013年至2023年，公共支出平均相当于GDP的85%，同期GDP年均增长率为1.3%。
报告还称，42%的人口生活在国家贫困线以下。金斯伯里的学术分析则给出了其他指标：超过四分之一人口处于绝对贫困，近一半人口处于多维贫困，近一半五岁以下儿童发育迟缓。由于贫困定义和统计时期不同，这些数字不能互换。
世界银行东帝汶国别代表伯纳德·哈博恩呼吁提高支出效益，带动经济发展：
东帝汶正处于一个重要的转折点。为创造就业、促进增长，该国应提高支出效率，并实现经济多元化。
世界银行建议逐步实现支出符合ESI，改进税收征管，并将资源从成效不佳的项目转向基础设施、教育和医疗卫生。该行还呼吁改善采购流程、加强公共投资管理，并减少项目延误。
这些建议具体阐明了卡多索所说的可持续性也是发展问题。减少提款有助于保护储备，而提升支出效率则能增强经济实力，扩大石油以外的收入来源。
渐进式财政转型需要解决的问题
政府称，希望基金资源能够支持生产性行业、推动经济多元化并减少对石油的依赖。戈麦斯给出的数据显示了任务之艰巨：非石油出口额约为3500万至3600万美元，而必需品年进口额约为9亿美元。按这些数据计算，进口额约为非石油出口额的25至26倍，但这两类数据并不能构成完整的贸易收支表。
公共债务修正案提案将国库债券和国库券列为可能的融资工具，并称历届政府都有意发行。这些都属于借款。它们可以拓宽融资来源，但必须偿还，不能取代加强经常性收入的需要。
治理机制的相关细节也需要谨慎厘清。东帝汶中央银行行长埃尔德·洛佩斯称，投资委员会为财政部长提供建议，委员会由三名央行专家组成，并每年举办一次研讨会。卡多索则称，咨询委员会通常每年举办两次研讨会，一次在国内，一次在海外。相关报道使用了不同的委员会名称和会议频率，尚不能确认这些说法指的是同一个机构或同一套会议安排。
接下来的实质性决策涉及削减提款的速度、需要优先保障的支出、国内收入措施和投资风险。有关研讨会的报道没有宣布修订战略的期限、发行国库证券的时间表，或实现新的可持续提款路径的时间表。
核心抉择已经明确：利用高于预期的基金余额支持有序转型，同时避免假设市场收益或尚未确认的石油项目会无限期填补预算需求。
要点
- 在2026年10月6日至7日于曼谷举行的研讨会期间，东帝汶石油基金规模据报近190亿美元。
- 财政部长桑蒂娜·卡多索称，该基金承担了国家预算融资需求的约80%。
- 咨询委员会建议加强纪律，政府则在审视渐进式财政转型方案。
- 公共债务提案援引财政部估算称，如果提款维持不变，基金可能在2037年前后耗尽；另一项评估则认为，风险可能在2034年前后显现。
- 预计可持续收入为石油财富总额的3%，其中包括未来预期石油收入。
- 世界银行建议提高支出效益、加强税收征管，并逐步遵守可持续收入规则。
- 有关研讨会的报道没有宣布新的提款上限、改革期限或已确认的大日升项目投产日期。
