一项庞大的工程
在印度尼西亚最南端的省份，天还未亮，一栋蓝白相间的小楼里，工人们就开始准备数千份餐食。在帝汶岛沿海村庄托伊内克，尤弗里安蒂·豪蒂亚斯负责监督每天为当地学校和卫生中心制作2500份午餐。这里的厨房只是总统普拉博沃·苏比安托以极快速度铺开的庞大供餐网络中的一个节点。该计划于2025年1月启动，如今已迅速成为全球规模最大的同类项目之一，目前有超过2.5万间厨房在印尼由数千座岛屿组成的群岛各地运作。
“免费营养餐”（Makan Bergizi Gratis，MBG）计划的规模令人咋舌。政府计划为近8300万人提供餐食，约占总人口的30%，受益者包括学龄儿童、幼儿、孕妇和哺乳期妇女。2025年，政府拨款51.5万亿印尼盾（约合38亿美元）；而2026年预算已飙升至335万亿印尼盾（约合197亿美元），接近国家总支出的10%。曾任陆军将军的普拉博沃于2024年就任总统，他在竞选期间大力承诺提供免费营养餐，并将这一计划描绘为改善营养、提高学生留校率以及刺激村庄经济的途径。
尽管目标宏大，该计划已成为外界担忧财政可持续性的焦点。印尼法律规定，预算赤字不得超过国内生产总值（GDP）的3%，这一约束多年来一直是宏观经济纪律的重要指引。2025年赤字达到2.92%，已逼近上限；2026年的目标为2.68%，容错空间十分有限。由于中东局势紧张，国际油价已升至每桶100美元以上，而能源补贴支出已达210万亿印尼盾（123亿美元），免费供餐计划进一步挤压本已紧张的财政空间。资源过度集中于这一单项计划，也让经济学家发出警告：印尼税收占GDP的比重徘徊在9%左右，收入不足以支撑如此庞大的社会项目，同时又不损害债务可持续性。
偏远地区的运营挑战
在印尼广阔的国土上配送餐食，实际操作远比规划者预想的复杂。在托伊内克，由于当地农民无法提供满足厨房需求的足量食材，采购新鲜原料需要往返四小时。卡车前往偏远卫生中心送货时，泥泞道路和频繁洪水常常阻断行程，迫使工作人员徒步搬运剩余路程的餐盘。豪蒂亚斯描述了服务分散社区的日常艰辛，有些配送点仅服务10到20人。国家营养局（BGN）已指示厨房负责人不得强迫民众参与，因为在一些地区，家庭更愿意选择传统的居家烹饪或商业餐食，项目的实际参与度并不均衡。
这些一线困难反映出更广泛的结构性问题。负责监督该计划的国家营养局已因卫生违规暂停了2000多间厨房的运营，并暂时停止向其他厨房付款。食品安全问题一直困扰着计划的推行。根据政府数据，自2025年1月以来，已有超过5900起有记录的食物中毒病例，受影响者均为学生。独立监测人士认为，实际病例数可能接近6500起。在帝汶岛东努沙登加拉省发生的一起事件中，孩子们一边把青豆拨到餐盘边，一边嫌弃地看着浇有浓稠红酱的煎蛋，宁愿去外面摊贩那里买零食。
国家营养局局长达丹·欣达亚纳承认项目仍处于磨合阶段，但坚称将按原计划推进。他每周与总统通话数次，得到的指示始终是加快进度，而不是暂停。该局提出建立评级制度，根据绩效指标将厨房评为“A”“B”或“C”级，并优先考虑数量而非质量。但批评者认为，这种军事化指挥结构适用于物流，却不适合公共卫生；它让专业营养师被边缘化，转而重用缺乏食品安全或儿童发育专业知识的退役军官。
经济影响与机会成本
普拉博沃总统声称，该计划提升了村庄的繁荣程度，但量化评估呈现的图景并不明朗。国家研究与创新局的经济模型预测，该计划可为国内生产总值增加14.5万亿至26万亿印尼盾。这只占年度支出的很小一部分，表明其乘数效应有限。印尼经济与金融发展研究所（INDEF）的分析人士警告，巨额拨款挤占了其他关键领域的资金。总部设在雅加达的经济与法律研究中心执行主任比马·尤迪斯蒂拉·阿迪内加拉对该计划的财政效率作出了严厉评价。
我会给它打‘F’。免费供餐计划在财政空间方面问题很大，在实际执行层面也是如此。
财政负担迫使政府作出艰难取舍。供餐资金很大程度上来自教育和卫生预算削减，导致教师薪酬和学校运营经费被挪用。印尼经济与金融发展研究所估计，教育领域面临27万亿印尼盾的资金缺口，可能导致约72.3万个岗位消失。在古邦一所小学，校长指出，免费午餐固然有帮助，但改善设施、图书馆和技术设备，更能有效提高学生留校率。该校数百名学生共用一台投影仪和三台笔记本电脑。
该计划原本旨在通过本地采购惠及农民，但农民反映，与厨房运营方的合作时有时无，而且压力很大。在古邦市场，摊贩表示，他们有时会接到临时订单，不得不匆忙采购；有时价格只比生产成本略高，参与供货在经济上并不可行。26岁的蔬菜种植户林托·贾米拒绝了一份供货合同，因为对方报价会让他亏损。他的母亲迪娜·乌朱·埃多一边在田里分拣蔬菜，一边质疑其中的道理：“如果我们在亏钱，到底是谁在给孩子们供餐，是农民还是政府？”
信用风险与全球压力
国际评级机构已注意到印尼财政状况不断恶化。穆迪和惠誉已将该国信用展望下调至负面；标普全球则警告，在中东局势动荡之际，印尼的信用指标比东南亚邻国更容易恶化。能源价格上涨推高补贴支出，加重赤字压力；利率上升则可能增加政府偿债成本。标普全球指出，霍尔木兹海峡关闭造成的供应中断可能持续数月；如果通胀推高市场利率，政府利息支出也可能增加。
财政部长普尔巴亚·尤迪·萨德瓦承认财政压力，宣布将供餐安排从每周六天缩减至五天，预计每年可节省40万亿印尼盾。政府还恢复了紧缩措施，限制非必要出行，并考虑削减部长薪酬。然而，普拉博沃总统仍公开表示要扩大而非缩减计划，并暗示可能将老年人纳入受益群体。3月，当被问及是否会缩减计划以控制预算时，他明确回应：
我不会动免费供餐。我之所以这么做，是因为我无法眼看着我们的孩子营养不良。
他立场坚定，令投资者担忧。布兰德斯投资伙伴公司的投资组合经理路易斯·刘认为，该计划的规模是一项负面因素，引发了人们对财政优先事项的质疑。本届政府扩大内阁规模，设有48名部长和56名副部长，并新设多个协调部，增加了财政管理成本，却未带来明显的效率提升。与此同时，税收征管长期乏力，税收占GDP的比重徘徊在9%左右，而发达经济体这一比例约为30%，政府只能依靠借债来实现其雄心。
治理与监督失灵
除了物流和财政问题，该计划还暴露出更深层的治理脆弱性。国家营养局因采购做法受到审查。有披露称，该局向16家活动管理公司拨款1139亿印尼盾（665万美元），用于从总部办公室支持到国际反腐败日欢乐跑等各类活动。教育预算遭削减、厨房监管又十分有限之际，这些支出引发了外界对资金优先次序的批评。国家采购局公布的数据列出了多个项目，包括为国家营养局总部拨款190亿印尼盾，以及为塞纳延欢乐跑拨款13.4亿印尼盾。
该局的领导架构反映出一种更广泛的倾向：任用军方人员凌驾于专业能力之上。尽管国家营养局有少数公务员副局长，但高层缺乏受过专业训练的公共卫生专家，反而依赖退役军警人员。一份内部备忘录明确表示，该局将利用军队的后勤网络，并基于“给孩子供餐类似军事行动”的假设，将军官纳入组织架构。这一做法使了解儿童饮食需求和食品安全规范复杂性的营养师被边缘化，让关键项目面临低效甚至失败的风险。
质疑该计划合法性的诉讼正在宪法法院审理。请愿者认为，普惠式供餐浪费了本应用于确有需要地区的资源。民调显示，尽管普拉博沃总统的支持率维持在接近80%的高位，但公众对免费供餐计划本身的支持度在2025年3月至10月间按四分制下降了0.27分，显示公众对其成效的怀疑正在增加。
政治考量与民粹压力
普拉博沃总统将MBG计划称为一项道德义务，并表示自己在2024年竞选期间见到发育迟缓的儿童后，决心推出这一计划。据印尼政治指标机构（Indikator Politik Indonesia）数据，他的支持率仍接近80%。供餐计划是竞选承诺中看得见的兑现成果；如果他在五年任期结束后寻求连任，这可能成为一项有利因素。农村村庄对计划的支持度最高，因为计划的可见度强化了总统作为养育国民的父亲形象。
然而，政府将供餐置于其他迫切需求之上，也招致批评。普拉博沃推动军购，包括拟以4.5亿美元购入一艘已退役的意大利航空母舰；与此同时，教育倡导人士指出，仍有430万名7至18岁的儿童失学。MBG预算远高于教师培训和学校设施方面的支出，这引发疑问：该计划究竟是对人力资本的真正投资，还是旨在提升支持率的政治表演。
总统立场坚定，尽管项目执行失败的证据不断累积，实质性调整政策的空间似乎仍然有限。据报道，内阁部长担心普拉博沃脾气强硬、对计划又有深厚的个人承诺，因此不敢提出成本方面的顾虑。这种氛围使治理环境变成忠诚压过专业能力，结构性财政失衡可能因此得不到解决，直到演变为全面危机。
要点
- 印尼免费供餐计划面向8300万名受益者，2026年预算为335万亿印尼盾（197亿美元），占国家支出近10%，令法定3%的赤字上限承压。
- 包括穆迪、惠誉和标普全球在内的国际评级机构已下调印尼展望或发出警告，指出在油价上涨、补贴负担扩大之际，印尼财政更易受到冲击。
- 自2025年1月以来，已有超过5900起食物中毒病例；国家营养局因卫生违规和管理不善，暂停了2000多间厨房的运营。
- 该计划的资金很大程度上来自教育和卫生预算削减，可能导致教育领域72.3万个岗位消失，而学校仍缺乏图书馆、电脑等基本设施。
- 尽管面临财政压力，普拉博沃总统仍坚持推进该计划，拒绝取消；官员则采取有限的提效措施，例如将每周配送天数从六天减至五天，以节省40万亿印尼盾。
- 批评者认为，与其普遍实施，不如将计划重点投向确有需要的地区；他们也呼吁由专业人士取代国家营养局中的军方任命人员，负责该机构的领导工作。
