关键矿产领域的地缘政治转向
美国和印度尼西亚周四敲定一项贸易协议，允许美国企业不受限制地获取印尼群岛丰富的镍及其他工业原材料。分析人士称，此举可能从根本上重塑全球供应链，并挑战中国长期以来在该领域的主导地位。协议规定对印尼商品征收19%的关税，同时取消对输往这个东南亚国家的99%以上美国出口商品征收的关税，是近年来关键矿产外交领域最重大的转变之一。
根据历经七轮谈判达成的条款，印尼承诺取消对输往美国的镍、铝土矿和铜的出口限制，并同意采购价值384亿美元的美国商品，包括能源产品、飞机和农产品。协议还规定，印尼不得通过要求矿业企业撤资等措施限制美国投资者持有当地企业股权，不过这一条款将在12个月内接受审查。
除传统贸易壁垒外，协议还涉及国家安全方面的战略关切。印尼同意与华盛顿在出口管制方面保持一致，限制转让受美国技术限制的商品。协议还要求雅加达在与可能危及美国利益的其他国家签署数字贸易协定前与华盛顿磋商，并禁止印尼征收歧视美国企业的数字服务税。
关键矿产条款是这项协议的核心。印尼承诺取消对输往美国市场的镍原矿出口限制。对于一个曾于2020年禁止镍原矿出口、以此推动国内加工的国家而言，这是重大的政策转变。协议还将促进美国对印尼采矿、加工和下游生产领域的投资，包括稀土元素，同时确保外资工业园区遵守与其他企业相同的税务和法律要求。
北京对印尼镍业的掌控
目前，中国企业控制着印尼约80%的电池级镍产量。过去十年间，中国企业在印尼矿产加工基础设施上的投资估计达300亿美元。这种主导地位很大程度上源于印尼2020年禁止出口镍原矿，迫使国际买家在印尼建造冶炼厂，否则就无法获取全球最大的镍储量。根据美国地质调查局的数据，印尼镍储量占全球总量的42.3%。
这项投资使印尼从原材料出口国转变为全球最大的镍加工国，约占全球矿山供应量的60%。包括青山控股集团、浙江华友钴业和宁波力勤在内的中国企业建成了印尼逾90%的镍冶炼厂。这些企业通常采用高压酸浸（HPAL）技术，从苏拉威西等岛屿的低品位红土矿中提取电池级镍和钴。
与西方竞争对手相比，这些项目的环保和劳工标准较低，因此中国支持的设施得以将现金成本控制在每磅3.17美元；而西拉湾和韦达湾等由西方运营的矿山，成本为每磅6.56至8.24美元。这一成本优势导致全球供应过剩：镍价在2023年暴跌44.7%，2024年又下跌26.1%，迫使澳大利亚和新喀里多尼亚的高成本生产商停产，同时印尼的市场份额不断上升。
中国持股集中也给美国政策制定者带来了复杂挑战。根据此前《通胀削减法案》税收抵免所适用的“受关注外国实体”（FEOC）条款，由于多数股权归中国企业所有，印尼大部分镍产量原本无法获得补贴。近期立法取消30D清洁汽车税收抵免后，这一具体障碍已不复存在，但供应链安全以及北京可能操纵市场的问题仍令人担忧。
环境与劳工问题
镍业繁荣造成了严重的环境破坏。自2000年以来，至少有15.6万公顷森林遭到毁坏，其中许多是对碳封存至关重要的原始雨林。苏拉威西和哈马黑拉等岛屿上的采矿作业迫使原住民社区迁离，其中包括洪加纳马纳瓦等未接触部落，同时还污染了珊瑚三角区脆弱的珊瑚礁栖息地。
加工设施严重依赖燃煤电厂，工业园区占印尼燃煤发电量的15%；随着新项目投产，这一比例预计将升至24%。这种对化石燃料的依赖带来大量碳排放。2023年，主要镍生产商排放的温室气体约为1500万吨，其中大部分来自将红土矿加工成一级电池级镍所消耗的煤炭。
劳工状况也受到国际社会审视。美国劳工部已将印尼镍产品列为存在强迫劳动问题的产品，尤其涉及中资冶炼厂。2023年12月，莫罗瓦利一家中资镍厂发生炉体爆炸，造成20名工人死亡，暴露出安全方面的缺陷。这些问题促使民间社会组织要求加强监管。环保组织指出，尽管官方明令禁止，海底尾矿排放仍在继续，污染了莫罗瓦利海域；该海域拥有全球76%的珊瑚礁。
据报道，美国政府通过中国劳工观察等组织资助劳工监督项目。该组织获得拨款，用于培训印尼工会并记录强迫劳动案例。这些工作旨在建立可用于执法的档案，将劳工违规行为与具体企业及全球买家联系起来，可能影响中资运营设施的声誉。
大国竞争加剧
这项贸易协议是在华盛顿试图抗衡北京在东南亚的影响力、并保障电动汽车电池及国防领域供应链之际达成的。印尼镍储量已成为争夺清洁能源制造业主导地位的焦点，尤其是在全球电动汽车需求持续增长、市场近期却波动不断的背景下。
这项协议为印尼提供了拓展对外伙伴关系、降低对北京依赖的途径，但雅加达面临着维持与两个超级大国关系的微妙任务。2024年接替佐科·维多多出任总统的普拉博沃·苏比安托，延续了前任的资源民族主义政策，同时寻求增加美国投资。然而，过去六年间，中国对印尼的投资增长了31%，2020年至2025年达到350亿美元，其中超过150亿美元投向金属加工领域。
分析人士警告，这项协议可能使印尼与中国的关系承压，而中国仍是雅加达最大的贸易伙伴。中国经济增速每放缓一个百分点，印尼经济增速估计就会下降0.3个百分点，这凸显了激怒北京的风险。中国购买了印尼大部分棕榈油、煤炭和镍出口产品，因此北京对雅加达拥有相当大的经济影响力。
印尼于2025年1月加入金砖国家合作机制，同时寻求与华盛顿加强关系，体现出雅加达试图维持的微妙平衡。普拉博沃总统近期访问莫斯科并与弗拉基米尔·普京讨论核能合作，也进一步体现了印尼多方结盟的外交政策。这一立场反映出，雅加达希望在相互竞争的大国之间争取最大利益，而不是完全依赖华盛顿或北京任何一方。
价格波动与供应安全
近几个月，全球镍市场经历了剧烈波动。印尼决定限制开采量后，镍价从12月中旬到1月上涨逾30%。高盛研究部大宗商品分析师拉维尼娅·福切莱塞指出，印尼政策的相对小幅调整如今也会对全球供需平衡和价格产生巨大影响。
如今，市场关注的杠杆是印尼的供应决策。政策或审批方面相对小幅的变化，都可能对全球供需平衡和价格产生巨大影响。
价格上涨反映出市场对这一主要生产国供应受限的担忧。印尼国有矿业公司近期采取行动，收紧对该行业的控制，收回了超过400万公顷涉嫌通过贿赂或违规许可取得的采矿特许权，并计划今年再收回450万公顷。此举旨在加强国家控制，但也给投资者带来了新的不确定性。
市场分析人士指出，随着电池技术不断发展，镍的长期需求前景存在不确定性。目前，全球近半数电动汽车使用不含镍的磷酸铁锂（LFP）电池。中国汽车制造商越来越多地转向这种以铁为基础的设计，其成本更低、稳定性也优于富镍电池。如果这一趋势加速，即便印尼扩大产能以满足当前需求，其以镍为核心的产业战略也可能面临回报递减。
执行风险与资源民族主义
尽管协议已经签署，全面落实仍面临重大障碍。据报道，印尼官员已对谈判期间作出的一些承诺有所退让，尤其是可能限制雅加达自主处理与中国和俄罗斯关系的条款。美国要求加入相关条款，允许华盛顿在印尼达成威胁美国利益的协议时终止这项协议；雅加达认为这一条件具有干涉性。
印尼的强制撤资法律要求外国矿业公司逐步将51%的股权转让给印尼实体，给美国投资者带来长期不确定性。尽管现有项目即使转让股权通常仍能保留运营控制权，但新进入者面临更高门槛，议价能力也有限。这一要求与协议名义上取消股权限制的条款相矛盾，表明新的贸易协议可能与印尼现行矿业法发生冲突。
印尼镍加工面临的技术挑战也令美国参与其中更加复杂。美国多数国防和电池应用需要一级镍，而印尼主要生产适用于不锈钢的二级镍。要将印尼产出的镍转化为电池级材料，需要先进的精炼产能，而这类产能目前仍主要由中国掌控。
此外，《通胀削减法案》的30D税收抵免被取消后，美国汽车制造商从印尼采购的关键激励措施也随之消失，这可能削弱该协议对电动汽车供应链的即时影响。如果不再有符合自由贸易协定要求的矿产补贴溢价，印尼镍就只能凭价格和供应能力竞争，而不能再依靠监管政策偏好。协议能否持久也面临美国国内的法律疑问。美国最高法院近期审议了针对政府动用紧急权力实施关税的挑战。
要点
- 美国和印尼敲定贸易协议，允许美国企业获取印尼镍及关键矿产，同时将关税定为19%。
- 中国企业控制印尼约80%的电池级镍产量，可能给美国供应链带来隐患。
- 印尼承诺采购价值384亿美元的美国商品，并取消关键矿产出口限制。
- 环境问题包括超过15.6万公顷森林遭毁，以及加工过程严重依赖燃煤发电。
- 协议面临执行风险，包括印尼的资源民族主义政策以及矿山须由当地实体持有多数股权的要求。
- 全球镍价仍然波动，印尼的生产决策如今已成为影响市场的主要杠杆。
- 这项协议旨在通过供应链多元化削弱中国的主导地位，但北京在印尼仍拥有显著的经济影响力。
