战略要务成为焦点
美国正牵头推动一项紧迫的外交倡议，力图降低全球对中国关键矿产的依赖，并于2月4日召集盟国举行一场重要会议。此次外长会议旨在达成一项全面协议，重点是实现供应链多元化并增强其韧性。这些资源已成为现代技术和国防领域的命脉。此前，北京对稀土实施出口限制；相关措施虽因一项贸易协议而暂缓，但已加快美国打造可靠替代供应渠道的步伐。面对中国官员积极利用对这些重要投入品的控制作为地缘政治筹码，华盛顿正动员盟友建立新的矿产安全框架，以抵御经济胁迫和供应中断。
这场博弈的影响远不止贸易差额和经济数据。关键矿产是电动汽车电池、可再生能源系统、先进战斗机和半导体制造等领域的基础。随着华盛顿与北京之间的紧张关系持续升级，在不依赖中国供应链的情况下确保这些材料的供应，已成为一项基本的国家安全优先事项。即将举行的会议是迄今为止应对这一脆弱性的最重要国际协调行动，将汇集主要利益相关方，共同制定一项可能在未来数十年重塑全球资源网络的战略。
美国官员强调，保障关键矿产供应链是特朗普政府的首要任务之一，财政部长斯科特·贝森特正与国务卿马可·鲁比奥和贸易代表贾米森·格里尔一道牵头推进。不过，协调盟国间不同的经济利益和监管框架，意味着国际矿产政策领域仍面临重大挑战。
<中国在市场上的压倒性主导地位
要理解当前外交攻势为何如此紧迫，首先必须认识到中国在关键矿产供应链中的主导地位有多强。中国并非只是开采这些矿产，而是建立起一个涵盖采矿、加工、精炼和制造的完整生态体系。根据国际能源署的数据，中国精炼了全球47%至87%的铜、锂、钴、石墨和稀土。由于原矿必须经过复杂的化学精炼才能用于先进技术，中国对加工材料的控制使北京得以对依赖这些材料的全球产业施加巨大影响。
具体到稀土元素，这种局面更为突出。中国约占全球稀土开采量的70%，并掌握90%的加工产能。这种主导地位并非偶然形成，而是数十年来有意进行国家投资和产业政策布局的结果；这一布局在邓小平1992年那句著名的“中东有石油，中国有稀土”之后开始加速。尽管世界各地都有稀土矿藏，中国仍系统性地建设了高效加工这些材料所需的基础设施和专业能力，而且往往以低到令竞争对手难以进入市场的价格出售。
北京已表明，愿意将这种主导地位用作外交武器。2010年，中日东海领土争端期间，中国中断对日本的稀土出口，此举让美国及其盟友意识到依赖中国供应链会带来战略脆弱性。近来，中国对用于日本军事领域的关键矿产实施出口限制，并宣布扩大管控范围，涵盖含有哪怕微量中国稀土或使用中国技术制造的产品。这些限制与美国的《外国直接产品规则》类似，可能要求全球企业为含有仅0.1%中国成分的产品申请许可证。
几十年来，中国持续投资矿山和矿产加工，如今控制着原矿和精炼环节，也控制着下游制造业，”悉尼大学美国研究中心稀土专家海莉·钱纳说。“由此，中国建立了端到端的供应链。<
关键矿产概况
关键矿产涵盖美国认定对经济繁荣和国家安全至关重要的50多种元素和物质，既包括铜、锂等常见工业金属，也包括钕等不太为人熟知的元素。钕可用于制造高性能磁体，这类磁体应用于电动汽车电机、风力涡轮机和高性能扬声器。这些材料之所以“关键”，并非因为稀缺，而是因为不可或缺：制造业离不开少量此类材料，而许多用途又没有切实可行的替代品。
对于寻求减少对华依赖的国家而言，精炼环节或许是最大的挑战。开采矿物只是复杂供应链的第一步。原矿必须经过分离、富集和化学加工，才能用于制造业。这个中游加工环节化学过程复杂、资源消耗大，而且往往会造成环境破坏。建设新的加工设施需要大量投资，稀土精炼厂的平均造价约为5亿美元。此类设施投产所需时间漫长，也进一步增加了快速实现供应多元化的难度。
关键矿产以消费者往往难以察觉的方式融入现代生活。锂离子电池为智能手机、电动汽车以及电网级储能系统等提供动力。稀土磁体使电动汽车能够使用小型电机，也支撑着先进武器的精确制导系统。F-35战斗机的雷达阵列、声呐系统和电子战能力也使用了这些材料。甚至电脑硬盘、医疗成像设备和汽车催化转化器等日常用品，也依赖这些特殊元素的稳定供应。若无法可靠获取关键矿产，整个工业领域都可能被迫停摆。美国汽车业高管警告，供应中断可能在数周内令美国汽车生产陷入停顿。
<美国的多管齐下战略
特朗普政府制定了一项全面战略，同时从多个方向着手减少对中国的依赖。在国内，官员重点通过简化审批、提供财政激励和直接政府投资，扩大美国的采矿和加工能力。美国国防部近期斥资4亿美元收购美国稀土生产商MP Materials 15%的股份，为关键产品设定价格底线，并签订包销协议以确保需求。这种公私合作模式能够提供投资确定性，吸引资金投入那些在大宗商品市场波动中原本可能难以推进的项目。
政府还开放联邦土地以增加矿产勘探，并着手简化长期以来手续繁杂的审批流程。目前，在美国新建一座矿山平均需要29年，时长位居全球第二，原因是联邦、州和地方层面的监管规定相互重叠。一个项目可能需要多达30项许可证，其中许多内容重复。改革审批流程获得了两党支持，特朗普和拜登政府都支持在维持环境保护的同时加快审批。
鉴于仅靠国内资源无法满足美国需求，这项战略也将与盟国建立国际伙伴关系列为优先事项。美国已与乌克兰签署矿产协议，并正与拥有大量储量、但缺乏中国主导的加工基础设施的国家寻求达成协议。财政部长斯科特·贝森特强调，设定价格底线并采用远期采购机制对确保市场稳定十分重要。他指出，美国将在“多个行业”采取这些措施，而非只针对稀土。
贸易代表贾米森·格里尔强调，需要通过国际合作打造有韧性的供应链，并建立具备经济可行性的关键矿产市场。这种做法将国内生产激励措施与对盟国的战略投资结合起来，形成多元化供应网络，以抵御个别环节的中断。该战略还利用美国国际开发金融公司、进出口银行和《国防生产法》提供的金融工具，支持友好国家和地区的采矿与加工项目。
<全球协调与盟国应对
2月4日盟国外长会议是更广泛国际协调行动的最新一步，旨在共同应对中国在矿产领域的主导地位。1月，包括日本、英国、法国、德国、意大利和加拿大在内的七国集团财长在华盛顿会晤，澳大利亚、墨西哥、韩国和印度的官员也出席会议，讨论供应链韧性。日本财务大臣片山皋月告诉记者，各方“普遍同意有必要迅速降低对中国稀土的依赖”，并介绍了涵盖短期、中期和长期的政策方案。
谈到建立以尊重劳动条件和人权等标准为基础的市场，以及运用公共金融机构支持、税收和金融激励、贸易和关税措施、检疫措施和最低价格设定等一系列政策工具的提议时，片山说：“我强调了致力于落实这些措施的重要性。”
欧洲国家应对这一挑战时，既有紧迫感，也保持谨慎。美国鼓励欧盟部分成员国签署双边谅解备忘录，而欧盟委员会则建议各方保持统一立场，以最大限度地增强集体议价能力。德国财政部长拉尔斯·克林拜尔强调，欧洲必须加快开发重要原材料的自主供应，并警告说：“抱怨和自怜都无济于事，我们必须采取行动。”他指出，七国集团会议讨论了为稀土设定价格底线和通过伙伴关系增加供应的可能性，但谈判才刚刚开始，许多问题仍未解决。
韩国财政部长具允哲强调，应基于比较优势加强全球价值链，尤其要通过回收关键矿产来增强供应链韧性。加拿大和澳大利亚已成为这项工作的关键伙伴，两国都拥有大量矿产储量和成熟的采矿业。近期签署的《美澳关键矿产及稀土开采加工供应保障框架》是构建非中国供应网络的重要一步，两国政府准备入股价值85亿美元的项目。
<政策建议与立法行动
智库和政策专家就加强关键矿产安全提出了具体建议。战略与国际问题研究中心提出了七项措施，包括重建矿务局以协调国内采矿发展、制定激励措施以保护美国工业，以及改革美国国际开发金融公司，使其更好地为矿产项目融资。这些建议强调，需要采取平衡做法，将扩大国内生产与建立战略性国际伙伴关系结合起来。
一项特别重要的建议是将铜列入内政部的关键矿产清单。虽然铜目前尚未被列为关键矿产，但美国2022年的铜消费量达到180万吨，位居全球第二，仅次于中国。铜对基础设施、清洁能源技术、国防应用、电子产品和汽车系统都至关重要。仅人工智能产业在2025年至2028年间，每年就可能需要多达20万吨铜用于数据中心基础设施建设，给本已紧张的供应带来更大压力。将铜列为关键矿产，可使其符合现有和未来激励措施的适用条件，从而鼓励对国内精炼能力的投资。
卡内基国际和平基金会主张制定全面的金属产业战略，通过国内采矿推动产业回流，同时借助国际供应链发展扩大海外供给。该基金会的分析显示，即使在乐观情景下，到2035年，美国国内产量也只能满足预计的锌和钼需求。要支撑工业扩张和电网现代化，美国仍需大量进口铜、石墨、锂、银、镍和锰。这一现实凸显了与盟国建立可靠伙伴关系的重要性，而不是一味追求完全自给自足。
以MP Materials安排为范本，与矿商和加工企业签订保证价格合同等政策工具，可通过收益共享机制提供投资确定性。与可能推高国内制造商成本的普遍关税相比，差价合约可以设定执行价格，同时允许市场力量发挥作用。这种做法能为投资者提供价格确定性，同时避免保护主义措施造成的经济扭曲。
<前路：挑战与时间表
尽管减少对华依赖已成为当务之急，专家警告，建立有韧性的替代供应链需要长期持续努力。阿达玛斯情报公司的分析师估计，在“政策和投资势头持续”的情况下，美国及其盟友仍需10至15年，才能建立足以满足不断增长需求、兼具广度和深度的供应链。这一时间表反映出，建设的不只是矿山，还包括能够与中国成熟基础设施竞争的完整加工生态体系，其过程十分复杂。
当前进口量说明了挑战的规模。美国每年从中国进口约1万吨稀土磁体，欧洲的进口量则超过2.5万吨。未来十年，随着电动汽车、可再生能源系统和国防应用不断发展，两地需求预计都将大幅增长。要通过非中国来源满足这些需求，就必须同时扩大采矿能力、建设加工设施，并发展磁体和电池组件等终端产品的制造能力。
阿达玛斯情报公司创始人兼董事总经理瑞安·卡斯蒂卢表示，中国拟议的出口管制可能会让现有供应链中断显得“只是小小的不便”。如果新规全面实施，含有微量中国材料或技术的产品都将需要申请许可证，这可能成倍加剧现有瓶颈和装配线中断。这样的前景加快了开发替代来源的步伐，但技术专长不足、环境问题和资金需求仍是重大障碍。
研究关键矿产的澳大利亚国立大学博士后研究员罗斯·钱德勒说：“即便政治意愿很强，也无法大幅加快这些复杂项目的审批、融资和技术爬坡进程。”他将减少对中国依赖的努力称为“跨越数十年的过程”。<
中国的战略考量
西方国家正动员起来减少对华依赖之际，分析人士认为，中国的出口管制战略或许需要重新调整。历史上，将稀土限制用作外交工具的效果好坏参半，往往反而加速了北京试图阻止的供应多元化进程。2010年中国限制对日出口后，世界贸易组织裁定相关措施违反国际贸易规则，促使北京撤销限制；与此同时，日本及其他国家开始开发替代来源。当前一轮限制似乎也产生了类似效果，美国、日本和欧盟等主要消费方正在重建国内精炼能力，并加强与其他供应商的联系。
东亚论坛的分析人士指出，更严格的出口管制进一步促使资源丰富的中国伙伴与华盛顿加强合作，并让供应链免受中国潜在限制的影响。澳大利亚在安东尼·阿尔巴尼斯担任总理期间一直试图稳定对华经贸往来，但仍选择通过关键矿产框架深化与美国的合作。这一趋势表明，中国的资源外交或许正在壮大非中国供应生态体系，而非巩固中国的主导地位。
一些专家认为，中国可以采取更有针对性、以规则为基础的做法，将限制严格聚焦于合理的国家安全关切，同时与可信赖的伙伴保持贸易开放。对日本和欧盟等伙伴豁免普遍性限制，或有助于维持多元化经济网络，并减轻外界对经济胁迫的印象。提高中国作为全球供应链枢纽所发挥作用的可预测性和稳定性，或能在外部压力下维持合作关系，即使西方国家开发替代来源，中国也可能由此保住市场份额。
归根结底，关键矿产供应链之争反映了美国与中国之间更广泛的地缘政治紧张关系。降低对矿产的依赖或许无法消除战略竞争，但能够限制北京在未来冲突中运用经济杠杆的能力。这项供应多元化工作的成败，将取决于未来十年多届政府能否保持持续的政治承诺、提供大量资金投入并实现有效的国际协调。
<要点总结
- 美国正牵头开展国际行动，降低对中国关键矿产的依赖，盟国外长将于2月4日举行重要会议。
- 中国掌握全球70%至90%的稀土加工能力，并控制其他多种关键矿产的相当大比例，因而对全球供应链拥有显著影响力。
- 关键矿产对电动汽车、可再生能源系统、国防系统和半导体制造等现代技术至关重要。
- 建设非中国供应链需要持续投资10至15年。目前美国每年进口1万吨相关产品，欧洲则进口2.5万吨。
美国战略将通过简化审批和财政激励扩大国内生产，同时建立国际伙伴关系，打造多元化供应网络。
中国近期针对含有微量中国材料或技术的产品实施出口管制，加快了西方国家及其盟友推动供应多元化的步伐。
政策专家建议采取平衡做法，将国内发展与战略性国际伙伴关系结合起来，而不是一味追求完全自给自足。
