印度尼西亚有望推进网约车重大改革
在一项由总统普拉博沃·苏比安托审议的总统令草案下，数百万印度尼西亚网约车司机的经济和社会保障可能很快得到显著改善。这项拟议法规将是迄今为止政府对该国数字交通领域最大力度的干预，可能重塑GoTo和Grab等主要平台的商业模式，同时加强对这个群岛国家零工劳动者的保护。
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这项总统令草案出台之际，网约车平台与司机之间的矛盾日益加剧。司机已在全国各地举行抗议，要求提高报酬、改善工作条件，并认可他们对印度尼西亚经济的贡献。研究机构Mordor Intelligence的数据显示，2024年印度尼西亚占东盟出租车市场的37%。这些监管变化可能对东南亚最大的网约车市场产生深远影响。
拟议改革出台之时，行业正面临潜在整合。有关印度尼西亚GoTo与总部位于新加坡的Grab讨论合并的报道传出后，人们对司机福利的担忧加剧。批评人士警告，合并可能造成市场支配地位，损害劳动者利益。这些拟议法规将针对引发全国司机行动的许多核心诉求。
总统令草案的主要条款
拟议总统令最重要的内容，是将平台佣金上限从目前每笔车费的20%降至10%。印度尼西亚目前是东南亚唯一对两轮网约车服务设定佣金上限的国家。进一步下调上限将压缩在当地市场运营的主要平台的利润空间。
根据交通部长令KP 1001/2022，平台目前最多可从每笔车费中收取20%的佣金。这笔费用旨在覆盖应用使用、支付处理及平台提供的其他服务。然而，司机反映，平台有时会通过额外收费和促销定价机制扣除超过公示比例的费用，减少司机的实际收入。
总统令草案还将要求平台为司机全额承担意外和身故保险费用。印度尼西亚网约车行业约有700万名配送和交通服务司机，这项义务可能使企业每名司机每月增加约1美元成本，全年支出相当可观。此外，平台还须与劳动者分担医疗、养老和养老金缴费，进一步推高运营成本。
新增监管权力
除经济条款外，总统令还将授权政府审查网约车公司与网约车从业者之间的协议。这一监督机制将使监管部门得以深入了解司机所受合同条款和工作条件，或可解决有关合同不公和收费结构不透明的担忧。
草案还明确保障劳动者的工会组织权，回应零工劳动者长期以来难以在数字经济中有效组织起来的问题。这项规定可能推动集体谈判，增强司机与平台协商时的筹码，并有望改变行业的力量格局。
拟议法规的适用范围将不限于传统网约车服务，还将涵盖总部位于香港的按需物流公司Lalamove，以及在香港证券交易所上市的J&T Express。这一更广的适用范围反映出配送服务在印度尼西亚数字经济中的重要性日益上升，也体现了零工经济不同领域劳动者面临的共同难题。
改革背后的政治因素
这些拟议法规在此时出台并非偶然。普拉博沃总统面临着回应司机诉求的巨大压力，尤其是在司机参与8月由学生发起的大规模抗议后，行业从业者展现出的政治影响力更加凸显。这些抗议让数百万依靠零工工作谋生的印度尼西亚人所面临的不稳定工作条件受到关注。
政府对安抚司机尤为重视，总统府发言人普拉塞蒂奥·哈迪称他们为“经济英雄”。这一表态反映出政府认识到网约车服务不仅具有重要经济价值，为其提供动力的劳动者也正拥有越来越大的政治影响力。
新加坡ISEAS—尤索夫伊萨东南亚研究院高级研究员Siwage Dharma Negara指出，摩托车出租车司机已成为日益引人注目的政治力量。他们多次就佣金比例和权益举行抗议，并引起公众对其诉求的广泛关注。8月抗议期间一名摩托车出租车司机死亡，令公众更加关注零工劳动者的脆弱处境，也可能加大了政府保护劳动者的政治紧迫感。
司机近期组织行动
这项总统令草案出台前，印度尼西亚网约车司机已开展了一系列协调行动。2025年5月，数千名司机在全国举行了为期24小时的“停接单”罢工，关闭应用，并在雅加达、泗水、万隆和日惹等主要城市集会。工会负责人称，预计将有超过2.5万名汽车和摩托车服务司机参与示威。
抗议期间，司机举着写有“别贪心，给平台抽成10%就够了”的标语牌，并高喊“团结起来的网约车司机不可战胜”。示威者提出五项主要诉求：通过《网络交通法》、将佣金比例降至10%、规范食品和货物配送费率、审计应用平台，以及取消要求司机额外付费才能获得算法优先派单的会员计划。
印度尼西亚最大司机协会之一Garda Indonesia的主席拉登·伊贡·维查克索诺强调，这些诉求是向交通部和普拉博沃总统提出的。他指出，现行法规并不足够，因为缺少执行机制，并表示现有部长令“无法在平台提供商违规时从民事或刑事层面产生法律约束力”。
行业反应与经济担忧
行业代表对拟议改革能否持续实施表示严重担忧。一名看过草案的业内人士告诉路透社：“业内大多数参与者无法承受这些变化。”他特别指出，保险要求可能导致平台年度支出飙升。
另一名了解相关提案的人士警告，平台承担的保费成本可能压低利润率，并减少平台能够接纳的司机人数。这可能减少劳动者的收入机会，形成一种悖论：旨在保护司机的法规，反而可能限制他们获得工作的机会。
多年来，网约车公司一直拒绝向司机提供传统雇员福利，理由是零工劳动者属于独立承包商，而非全职雇员。这种分类让平台得以避免雇员福利相关成本，同时保持劳动力安排的灵活性。拟议总统令将要求平台提供通常与正式雇佣关系相关的福利，从而挑战这一模式。
平台辩称，现行佣金结构对于维持运营是必要的。Gojek公共政策负责人Ade Mulya告诉法新社，降低受监管的20%佣金“并非可行的解决方案”，因为这些费用用于资助支持司机的举措。Grab印度尼西亚公共事务负责人Tirza Munusamy也表示，Grab的佣金结构对于维持服务质量“必不可少”，并警告大幅下调可能威胁到一个支撑数百万人生计的生态系统的可持续性。
平台对运营成本的看法
网约车公司称，佣金用途不止于平台盈利。它们认为，这些费用用于资助技术开发、为司机和乘客购买第三方保险，以及为司机免费更换机油和轮胎等各类支持项目。Gojek印度尼西亚总裁Catherine Hindra Sutjahyo警告，将佣金降至10%可能适得其反：如果公司无法再补贴促销折扣，交易总量可能下降，司机总收入反而会减少。
这些观点凸显了平台与司机关系上的根本分歧。企业将其商业模式视为平衡所有参与者利益的生态系统，而司机则常常认为，自己承担了不成比例的风险，却没有获得足够报酬和保障。这种矛盾推动了加强监管的呼声。
司机的处境与工作条件
在失业和就业不足问题较为突出的印度尼西亚，网约车工作为数百万人提供了重要收入来源。然而，司机表示，近年来由于竞争加剧、算法管理以及运营成本上升，他们的收入有所下降。Fairwork研究人员证实，与2020年前每天接5至10单相比，印度尼西亚网约车司机如今往往连每天接4至5单都很困难，许多人不得不延长工作时间以维持收入。
根据司机调查，通常每日工作10至12小时，平均收入仅为10万至15万印尼盾（6至10美元）。扣除燃油、维修、税费和平台佣金后，许多司机表示只能勉强维持生计。行业调查显示，近70%的司机每天工作超过8小时，近80%每周工作六到七天。
司机尤其不满于不透明的算法系统，认为这些系统压低了收入。其中包括固定车费方案、连续派单系统和行程优先级功能，司机称平台对这些机制解释不清，且它们总是让劳动者处于不利地位。一名罢工司机指出，许多同行“因为不得不追着收入跑而发生事故”，这意味着微薄报酬迫使司机冒险或在不安全的时段工作。
现行监管框架未能妥善解决这些问题。印度尼西亚对网络交通服务的现行监管以部长令为依据，而非综合性立法。交通部2017年发布的部长令确立了基本规范，但在劳动者保护方面仍存在明显空白。根据第22/2009号法律，摩托车不能被归类为公共交通工具，由此形成法律灰色地带：平台得以在不受传统交通法规约束的情况下运营，而司机也因此无法获得通常给予交通从业者的保障。
区域与全球背景
印度尼西亚并非唯一一个努力探索如何监管零工经济、保护数字平台劳动者的国家。世界各国正在制定不同方案，试图在灵活性与劳动者保护之间取得平衡。印度尼西亚在完善监管框架时，可以从这些尝试中汲取经验。
新加坡对网约车司机实行高度规范的监管。政府要求司机完成安全培训并通过体检后，取得职业驾驶执照。陆路交通管理局实行配额制度，以限制网约车数量、防止市场饱和。工伤保险为强制要求，Grab已与Futuready Insurance合作提供这项保障。不过，高昂的生活成本仍给司机带来沉重负担，最低收入保障并非政策重点。
马来西亚通过《2010年陆路公共交通法》建立了法律框架，由陆路公共交通局（APAD）负责管理。司机必须持有公共服务车辆（PSV）驾照，车辆也必须登记在合法实体或合作社名下。政府为雇用老年司机的公司提供减税等激励措施。然而，由于一线监管薄弱，许多司机在官方体系之外运营，缺乏充分保障。
越南采取了不同做法，通过第10/2020/ND-CP号法令强调将司机纳入合作社等合法实体的重要性。当地电动出租车服务商Xanh SM已成为为司机合作伙伴提供培训和保险的企业范例。尽管采取了这些措施，激烈的平台竞争和市场饱和仍迫使许多司机每天工作超过15小时才能获得体面收入。批评人士将此称为一种新型经济剥削。
这些区域监管方案有一些共同点，包括对司机执照、车辆标准和某种形式保险的要求。然而，最低收入保障、工时限制以及防止平台单方面停用账户等经济福利问题，在多数监管框架中尚未成为优先事项。这一空白为印度尼西亚提供了重要机会，其拟议总统令有望走在区域趋势前面，而非仅仅跟随。
立法进展与未来方向
总统令草案并非影响印度尼西亚网约车行业的唯一监管进展。印度尼西亚人民代表会议（DPR）正准备起草一部专门规范网络交通服务的法律，旨在建立一套独立于现行道路交通法规的综合法律框架。
人民代表会议基础设施与交通委员会第五委员会主席Lasarus表示，即将出台的立法将为网络交通平台提供独立的法律依据，与一般交通法律分开讨论。相关讨论涉及多个委员会，反映出全面监管网络交通所涉及的广泛范围和多部门监督需求。Lasarus强调，“每一条、每一款都将与所有网约车司机讨论和协商，而不是只顾及某一个群体的利益。”
在立法程序推进期间，总统令草案可为政府提供更快采取行动的途径。与通过全面立法所需的漫长程序相比，印度尼西亚的总统令可以相对迅速地实施，使政府能够先处理紧迫问题，同时逐步建立长期监管框架。
第五委员会成员Adian Napitupulu透露，目前一些网约车公司通过额外收费从司机收入中扣除30%至50%，而他认为这些收费缺乏明确的法律依据。他估算，仅配送服务收费一项，如果乘以使用平台的420万名商家，企业每天最高可赚取920亿印尼盾（600万美元）。这些数字凸显了相关经济利益的规模，以及监管变化对劳动者和企业可能造成的影响。
挑战与考量
随着印度尼西亚推进这些监管举措，多项挑战和考量因素将影响最终成效。要在保护劳动者与维持平台可持续经营环境之间找到恰当平衡，需要审慎调整并持续完善。
一个关键挑战是确保新规得到遵守。虽然部长令已将佣金上限设为20%，司机仍反映，平台经常通过额外收费和复杂的定价结构规避限制。拟议的政府审查公司与司机协议以及审计权力或可解决这一问题，但有效执法需要充足资源和监管能力。
算法透明度是另一项重大挑战。司机一再抱怨，决定车费定价、行程分配等事项的系统不透明，且平台缺乏明确解释。总统令草案赋予政府审查协议的权力，或可回应其中一些担忧，但要实现实质性透明，可能还需要更具体的技术规范，而这通常超出总统令所能涵盖的范围。
司机身份分类仍是一个根本性的法律问题。拟议总统令将扩大提供许多通常与雇佣关系相关的福利，但目前看来并不会将司机重新认定为雇员。这种混合模式在不正式改变雇佣身份的情况下扩大保障，可能形成一种新的劳动者类别，其权利介于传统雇员和独立承包商之间。这种创新方式或可为其他正在应对数字经济类似问题的国家提供一条出路。
实施方面的挑战也不容忽视。印度尼西亚地域辽阔，政府结构高度分散，全国层面通过的法规须由能力和优先事项各不相同的地方政府在数千座岛屿上落实。要确保新规得到一致执行，需要国家各部委、地方政府协调合作，并可能需要专门设立新的监管机构。
未来展望
拟议总统令是迈向承认并保护印度尼西亚网约车司机权利的重要一步。这些司机已成为城市交通和更广泛经济中不可或缺的一部分。不过，最终影响将取决于多项因素，包括法规的最终内容、执行效果以及网约车平台的应对方式。
如果得到有效实施，这些法规可能使印度尼西亚成为新兴经济体中保护零工劳动者的领军者。对于其他面临类似难题的国家而言，印度尼西亚的做法或可提供有益经验：如何在监管数字平台工作的同时，保留令劳动者和消费者都青睐零工经济的灵活性。
对司机而言，这些法规可能带来期待已久的安全感和稳定性，或使不稳定的零工工作转变为更可持续的生计。降低佣金将立即提高实际收入，而强制保险和社会保障缴费则能为目前大多数劳动者缺乏保障的处境提供安全网。
对平台而言，这些法规将要求其对商业模式和运营方式作出重大调整。为维持盈利，企业可能需要重新考虑定价策略、提高其他环节的效率，或开发新的收入来源，以抵消司机福利增加所带来的成本。GoTo与Grab可能合并并导致市场整合，也让这些企业如何适应新的监管环境变得更加复杂。
对消费者而言，短期影响可能包括平台将成本上升转嫁给乘客，导致价格上涨。不过，从长远来看，消费者可能受益于更加稳定、可持续的交通生态系统，以及能够负担车辆维护费用并提供优质服务的专业司机。
这些监管举措能否成功，最终取决于政府能否有效落实法规，同时推动数字经济持续创新。印度尼西亚如何平衡劳动者保护与企业可持续发展，将受到其他正在应对零工经济快速演变及其监管难题的国家密切关注。
要点
- 普拉博沃·苏比安托总统正在审议一项总统令草案，拟将网约车佣金上限从20%降至10%
- 平台将被要求为约700万名司机全额承担意外和身故保险费用
- 总统令将要求企业与劳动者分担医疗、养老和养老金缴费
- 政府将获得审查平台与司机之间协议的权力
- 法规将保障劳动者组织工会和进行集体谈判的权利
- 规定适用范围将不限于网约车，还将涵盖Lalamove和J&T Express等物流公司
- 业内人士警告，大多数平台无法承受成本增加
- 改革是在司机大规模抗议、行业政治压力日益加大的背景下提出的
- 截至2024年，印度尼西亚以37%的市场份额领跑东盟出租车市场
- 总统令草案出台之际，外界正担忧GoTo与Grab可能合并
