南海规则与决心的考验
斯卡伯勒浅滩、第二托马斯浅滩及其他争议地物附近的对峙，使南海成为两种截然不同的海上秩序理念持续较量的场所。中国将外国军机在九段线内飞行以及外国舰船在该线内巡航视为侵犯主权。菲律宾、越南、马来西亚、文莱，以及美国、澳大利亚、加拿大和日本等伙伴则表示，这些行动属于《联合国海洋法公约》（UNCLOS）规定的航行与飞越权利范围。结果是，海警、海军和海上民兵频繁近距离接触，碰撞、人员受伤乃至更严重后果的风险随之上升。
目录
近几个月来，紧张场面接连发生。菲律宾向搁浅在第二托马斯浅滩的“马德雷山”号（BRP Sierra Madre）运送补给时，遭遇冲撞、阻拦以及水炮攻击。马尼拉称，在2024年6月的一次对峙中，中国人员使用刀具并强行夺取设备。在斯卡伯勒浅滩，菲律宾巡逻船遭遇强力水炮和贴身跟踪。中国还增加了萨比纳浅滩附近的船只数量，并宣布新的海上规定，授权海警对外国船员实施长时间扣留。越南加快在其占据的地物上施工，包括修建一条新跑道，以巩固自身立场。每一次行动都会引发回应，而对方又将每次回应视为敌意的证明。
在此背景下，长期讨论中的中国与东南亚国家《行为准则》（COC）被视为一道防护栏。谈判人员希望，准则能够将险些发生的事故转化为可控接触。然而，核心问题远不止程序。北京将数处礁石、浅滩和海域视为主权领土，而非存在争议的海域。菲律宾等国依据《联合国海洋法公约》和2016年仲裁裁决，主张相关海域大部分属于其专属经济区（EEZ）和国际水域。这些法律叙事之间的差距，解释了为何挫折不断重演，也说明仅凭一份文本无法解决海上规则之争。
准则究竟能解决什么
经过二十年的谈判，各方逐渐形成一个基本共识：《行为准则》旨在管理冲突，而非裁定哪一方拥有哪座岛屿或划定海上边界。它不会改变主权主张，也不会改写《联合国海洋法公约》。如果发挥作用，它可以降低危险事件发生的可能性，并帮助各方在危机期间保持沟通。
可行准则应包含的工具
一份可信的《行为准则》可以要求签署方采取务实措施，让海上接触更加安全、可预期。这些措施包括依照国际法维护航行和飞越自由、保持克制、不占领或建设无人居住的地物、完善海军和执法船只的通信与安全规程，以及培训渔民遵守海上安全标准。准则还可以建立危机沟通热线、联合事件调查机制、共享搜救程序和联合执法培训机制；为合作开展海洋科学研究和环境保护制定路径，并明确许可和数据共享规则。如果各方对条款的解释或执行方式存在分歧，准则也可以设立调解程序。这些措施都无法解决主权问题，但可以避免事故演变成连锁升级。
即使是有力的《行为准则》，也需要精心设计，避免引发新的争端。协议应避免影响各方最终解决主张的方式或其当前法律立场。它还应具有足够灵活性，允许仅存在重叠主张的相关国家，就渔业、油气和环境保护开展后续详细谈判。简言之，准则应聚焦安全与稳定，同时为单独的技术安排留出空间，以处理海上日常摩擦。
谈判为何屡屡停滞
自20世纪90年代以来，谈判一直进展缓慢，因为最棘手的问题正是南海紧张局势的核心。首先是地理范围。中国倾向于缩小适用范围，实际上将某些敏感海域排除在准则之外。菲律宾和越南等声索国则希望纳入所有争议地物，从而涵盖最容易引发冲突的地点。其次是法律地位。东盟若干国家希望达成具有法律约束力、并明确规定违规后果的文书。中国则倾向于一份具有政治分量、但灵活性较强的文件，而非可能被用来针对中国的条约。第三是执行和争端解决。任何足以产生实际影响的机制，都可能遭到至少一方反对。第四是外部军事力量的角色。中国主张外部海军不应纳入准则适用范围，而一些东南亚国家则认为，外部巡逻、港口访问和演习对于制衡更强大的邻国至关重要。
海上经历也造成了信任赤字。2002年《各方行为宣言》原本旨在成为迈向准则的台阶。此后，填海造地、前哨设施军事化、危险拦截和封锁等情况仍在持续。声索国加强了自身存在，大国竞争也越来越逼近争议海域。谈判年复一年，却未能改变各方行为，这使人们更难相信，海上出现艰难抉择时，各方会遵守新的文本。
热点海域与行动和反制循环
最容易引爆冲突的摩擦点并没有太大变化。斯卡伯勒浅滩位于菲律宾主岛附近，中国在2012年对峙后控制了该地。第二托马斯浅滩是“马德雷山”号的所在地；这艘搁浅、锈蚀的船只被马尼拉用作小型军事据点。萨比纳浅滩已成为菲律宾补给船队和中国拦截船只聚集的区域。2024年，对峙发生后，中国船只数量激增，并出现冲撞和反复使用水炮的情况。菲律宾船员报告称有人受伤、设备受损。马尼拉则增加巡逻、部署更大型海警船，并推出新的“综合群岛防御概念”，优先加强驻守、升级基地、部署新传感器以及与伙伴开展合作。
对外防务合作也有所扩大。美国加强了与菲律宾的演习，并将“台风”陆基导弹系统部署到菲律宾领土上用于训练。澳大利亚和日本与菲律宾部队举行联合航行和演习。越南继续在其占据的地物上施工，以巩固自身阵地。这些举措在各自国家管辖范围和伙伴关系内均属合法，但加剧了北京的担忧：竞争对手的军队意在限制中国在其声称拥有主权的地物附近开展行动。
主要民主国家表示，不会对胁迫行为视而不见。七国集团领导人指责中国采取危害海上安全的行动，包括填海造地、建设前哨设施并将其用于军事目的。他们表示，中国军队对其他声索方和外国船只使用了胁迫性且危险的战术。
七国集团谴责了危害海上安全的非法、挑衅、胁迫和危险行动，包括填海造地以及建设用于军事目的的前哨设施。
中国拒绝接受这些说法。一轮会谈结束后，外交部长王毅称南海问题属于亚洲事务，不应成为大国竞争或干涉的平台。
亚洲不是大国竞争的舞台。
对马尼拉而言，解决方案必须兼顾外交与务实行动。总统费迪南德·马科斯 Jr. 将菲律宾2026年担任东南亚国家联盟轮值主席国与推动达成真正的《行为准则》联系起来。他表示，菲律宾将继续争取达成有约束力的成果，不会因进程缓慢而放弃努力。
放弃不是选项。
东盟团结与2026年目标
数十年来，东盟一直试图在不破坏集团共识模式的前提下处理南海问题。各成员国利益不同，与中国的关系也各不相同。一旦发生摩擦，要维持统一立场就很困难。2016年仲裁裁决支持菲律宾关于海洋权利的立场后，东盟并未集体认可该裁决。东盟声明往往回到尊重国际法、航行与飞越自由以及保持克制这一基本立场。这种做法使对话得以继续，但也给各国政府留下空间，可以分别采取各自的妥协与抵制策略。
尽管情况复杂，仍有一些进展迹象。谈判人员近几个月完成了草案的第三轮审读，马来西亚现任轮值主席国任期的重点，是在2026年将主席国职位交给马尼拉之前稳住谈判进程。中国官员表示支持与东盟完成《行为准则》，并将其视为致力于地区稳定的表现，而非在主权主张上作出让步。
与北京磋商后，马来西亚国防领导层向地区转达了中国支持结束谈判的信息。
中国支持制定《行为准则》，并期待其早日落地。
这是否会转化为在适用范围、法律地位和外部大国角色等问题上的妥协，仍不确定。时间表可以推动进展，但仅凭最后期限无法弥合理念上的分歧。
争端持续之际管控海上风险
没有一份具有约束力的准则，并不意味着海军和海警完全无章可循。太平洋地区的海上力量使用《海上意外相遇规则》（CUES）。这是一份自愿遵守的安全与通信做法手册，于2014年通过。东南亚海军也遵循2019年出台的东盟海军参谋长海上互动指南（GMI），旨在减少误判并提高日常互动的可预期性。这些文件虽有帮助，但都不具约束力，也没有涉及执法对峙、民用补给任务或海上民兵的行为。
船员日常依赖的措施
如果及时使用并由有权决策的人员负责处理，首都之间及指挥机构之间的热线可以缓和紧张局势。联合搜救演练有助于增进熟悉度，在风暴或碰撞发生时挽救生命。标准无线电用语以及拦截过程中的速度和距离规则等信号规程，可以帮助官员在命令强硬时仍作出安全选择。事件发生后，中立的事实调查和事后讨论可以厘清情况、减少传言，并为下一次接触确立惯例。《行为准则》可以更牢固地纳入这类工具，制定常设行动手册，并定期审查以保持内容更新。
塑造主张与行为的法律基准
了解法律背景有助于解释各方叙事为何如此分歧。《联合国海洋法公约》规定了多种海域，包括12海里的领海、200海里的专属经济区以及大陆架权利。该公约还界定了不同类型地物（如岛屿、岩礁和低潮高地）能否产生海域，以及能产生何种海域。2016年，在菲律宾提起的案件中，根据《联合国海洋法公约》设立的仲裁庭认定，中国九段线主张没有法律依据，并裁定若干地物不能产生专属经济区。中国拒绝接受该裁决，但该裁决影响了许多国家对海上行为的评判，也影响了各国在争议海域内调整自身行动的方式。
法律立场与实际做法并不总是一致。中国公布了基线和国内规定，其他国家认为这些做法与《联合国海洋法公约》相悖。声索国有时也会派遣船只和飞机，按照各自对法律的解读采取行动。这使得管理问题变得棘手。即使《行为准则》措辞强硬、内容完备，也将在各方法律主张仍未解决的环境中发挥作用，而海上行为会影响下一轮谈判的基调。
如何立即缓和紧张局势
即便在最重大问题上尚无共识，声索国仍可以达成范围有限、能带来实际收益的协议。以下几项措施可以迅速降低风险、释放善意信号并培养合作习惯。
第一，为执法接触制定安全规程。可通过专门附件明确拦截时的速度限制、最小安全距离，以及供海警和渔业执法船只使用的中英文无线电用语。定期联合训练有助于船员在压力下执行规则。
第二，扩大搜救合作。共享救援资产地图和统一的事件报告格式，可以缩短响应时间。年度演练可由各声索国轮流主办，并纳入处理受伤人员和受损船只的程序，不因船旗不同而有所区别。
第三，建立实时事件预防与审查机制。由声索国联络官组成的小型工作组可以记录事件、协调热线使用并提出改进建议。调查结果不具约束力，但有助于发现问题规律并采取相应措施。
第四，商定不影响主张的环境与渔业措施。可在特定季节暂停捕鱼、联合巡逻打击破坏性捕捞方式，并共同监测珊瑚健康，以保护共同资源，同时避免涉及主权表述。由混合船员组成的科学考察队可在摩擦最少的海域开展数据收集。
第五，为军事演习和过境活动采取可预期的做法。提前通报大型演习、预先商定与占据地物之间的距离，以及制定飞机灯光和无线电通联规则，都能增加透明度。这些措施不会限制海上或空中的合法活动，但能让各方更容易判断行动意图。
这些举措都无法解决谁在主权问题上占理，但可以证明，即使存在争议，对手仍能负责任地行事。小步进展有助于建立信心，也能让未来的《行为准则》不只是一纸承诺。
要点
- 中国与若干东南亚国家对海上秩序持相反的法律立场。北京将大片海域视为主权水域，其他国家则援引《联合国海洋法公约》规定的权利。
- 拟议中的《行为准则》是一种冲突管理工具，并非解决主权问题或重新划定海上边界的机制。
- 主要分歧包括准则的地理适用范围、是否具有法律约束力、如何执行，以及外部军事力量的角色。
- 2024年，斯卡伯勒浅滩、第二托马斯浅滩和萨比纳浅滩发生冲撞、水炮攻击和危险拦截。
- 菲律宾推出新的防务概念并扩大与伙伴的合作，越南则加快在其占据的地物上施工。
- 中国称支持与东盟完成《行为准则》，但其偏好的做法在核心问题上与若干东盟声索国存在分歧。
- 《海上意外相遇规则》和东盟海军指南有助于管理海上接触，但它们属于自愿准则，且未涵盖许多执法场景。
- 2016年仲裁庭裁决认定九段线没有法律依据，影响了许多国家的行为准则；中国则拒绝接受该裁决。
- 共享热线、搜救合作、安全规程和环境措施等务实举措可以立即降低风险。
- 菲律宾担任主席国期间设定的东盟2026年目标或可加快谈判，但单靠最后期限无法弥合根本分歧。
