资金削减，定位转变
印尼新首都努山塔拉最初被设想为一项数十年一遇的重大改革，旨在缓解雅加达拥堵、洪涝和地面沉降带来的压力。规划公布五年后，这一项目正面临更严峻的考验。在总统普拉博沃·苏比安托执政期间，国家对努山塔拉的拨款有所收紧。预算提案显示，拨款将从2024年的约20亿英镑降至2025年的约7亿英镑，次年则计划拨出约3亿英镑。私人资本投入也未达预期，比早期目标少了逾10亿英镑。
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5月，普拉博沃称努山塔拉将作为政治首都，显示出项目重点正在收窄。这一变化数月后才披露，虽然不具有明确的法律效力，却暗示战略重心将放在行政核心，而非迅速建设整座城市。努山塔拉首都管理局本身在2024年也经历了动荡，其最高层领导相继辞职。当地目前只有约2000名公务员和约8000名建筑工人居住在项目区及周边，远低于到2030年吸引120万居民的目标，更不及到2045年达到190万人的长期规划。
官员表示，项目仍在推进。公寓、医院、机场和主要道路已经建成或即将完工，政府坚称资金和政治承诺依然到位。当地店主和小承包商则讲述了另一番情况：人流稀少，订单减少。环保团体警告，项目正在破坏生态系统和原住民生计。到访者形容这里环境整洁、充满未来感，但也指出，宽阔的大道大片空置，城市核心区仍未完工。
项目原本要解决的问题
雅加达是世界上人口最密集的沿海特大城市之一。数十年来无序开采地下水，导致城市部分地区下沉。强降雨和海平面上升又加剧了洪涝风险。长期拥堵拖慢商业活动，也降低了生活质量。规划者将位于婆罗洲东加里曼丹省的努山塔拉定位为宜居性和绿色城市设计的典范。蓝图设想打造一座智慧、可持续的城市，拥有大片森林覆盖，力争在2045年实现净零排放，并建成行政中心，帮助推动经济增长从爪哇岛转移。印尼近60%的人口居住在爪哇岛。
为从一开始就将可持续发展和权利保障纳入规划，努山塔拉的规划者正在采用联合国支持的“自愿地方评估”工具，该工具通常用于评估既有城市。这一做法旨在提高透明度、追踪可衡量的进展，并让巴利克族等原住民社区及其他利益相关方参与其中。亚洲其他迁都案例的经验也被纳入考量：布城重视土地权利和绿色廊道，世宗采取分阶段推进并注重气候韧性，阿斯塔纳则强调长期规划。努山塔拉能否成功，仍取决于治理、投资纪律，以及预期在此生活和工作的人们是否信任项目。
当地现状：建设进展、空荡街道与成长阵痛
如今到访者会看到令人瞩目的景象。一条宽阔的公路蜿蜒通向施工区，新总统府坐落其间，屋顶上矗立着一只巨大的展翅雄鹰，俯瞰着布局整齐的道路和行政楼宇。公寓楼、医院和升级改造后的机场，勾勒出逐渐成形的城市核心。然而，入住进度缓慢。离开工地后，宽阔的大道往往显得空荡荡，路上大多只有绿化工人和好奇的游客。
冷清的开局与害鼠意外
假期人潮带来了另一种考验。开斋节期间，游客留下的垃圾引得老鼠从旧鼠洞中窜出。卫生和清洁队伍紧急设置捕鼠器，并扩大清理工作。城市管理人员表示，问题正在得到控制，也反映出在这片直到不久前仍是林地的区域开展建设所面临的现实情况。
努山塔拉首都管理局负责发展管控的副局长托马斯·翁布·帕蒂·特纳承认这一背景，并承诺采取应对措施。
这里过去是一片丘陵林地，自然会有很多旧鼠窝。但我们并没有坐视不管。我们的卫生和社区团队已经在处理这个问题。
商业活动尚未稳定下来。一些餐馆和民宿表示，最初的新鲜感带来的客流高峰过后，顾客变少了。项目附近的社区领袖表达了复杂的心情。他们为这一国家项目感到自豪，也期待旅游业和文化交流带来机会；但他们担心，当新城内的承包商从中受益时，当地居民得到的好处却会更少。
环境代价与公平问题
印尼政府将努山塔拉宣传为森林城市，并表示项目区约四分之三将保留为绿地。环保人士认为，项目实际占地已经超过宣传规模。他们指出，已有2000多公顷红树林被清理，东加里曼丹的森林、流域和野生动物仍面临持续压力。建筑材料的采购也在婆罗洲以外地区引发连锁影响，有报道称，苏拉威西的采石作业和运输走廊与洪水及粉尘污染有关。有关部门否认项目造成净损害，并坚称努山塔拉将通过交通规划、重新造林和清洁能源逐步带来气候效益。
对于离项目最近的居民来说，变化已经发生。塞帕库河沿岸的原住民社区表示，随着土方工程扩大，他们正面临新的洪水、更浑浊的水，以及更少的捕鱼地点。倡议团体估计，超过2万名原住民可能面临迁离，而项目区内外的21个不同群体则有可能失去进入森林的机会；这些森林是他们获取食物、药材和维系文化的重要场所。政府否认开发活动造成负面影响，并表示安置和补偿均按规定执行。批评者反驳说，印尼仍缺乏有力的气候适应法和全面框架，以应对婆罗洲和雅加达未来的水资源压力，使脆弱家庭面临风险。
关于土地与冲突的研究发现
对努山塔拉地区土地利用变化的学术研究显示，自21世纪初以来，建成区持续扩张，农业用地则不断缩减。研究人员警告，这会影响生物多样性、粮食安全和农村生计，也可能因补偿和土地权属问题引发社会矛盾。建议的补救措施包括严格开展环境影响评估、通过分区保护生态廊道、让原住民和当地社区切实参与决策，以及在法律上承认习惯权利。倡议人士表示，若缺少这些保障，项目可能会让城市内部的利益集中落入少数人手中，同时将代价转嫁给城市外围社区。
政治与时间表：从宏大愿景到放缓推进
原计划在2024年8月独立日举行具有象征意义的落成仪式，但由于施工延误和日程紧迫而推迟。新政府将努山塔拉定位为政治首都，使试图了解迁都推进速度的投资者和公务员更加困惑。与此同时，政府正推进一项旗舰免费学生餐计划，重塑财政议程。努山塔拉仍获政治支持，但推进节奏有所放缓，实施顺序也在调整。
如今，最高行政机关的迁入日期已更加明确。公共工程部表示，总统府计划于2028年8月17日迁入。行政、立法和司法机构及其公务员计划于2029年8月前迁入，但这仍取决于更广泛的预算取舍，包括粮食和能源自给计划。为确保关键服务按计划推进，官员提议额外拨款14.87万亿印尼盾，用于道路、学校和医院。即使更宏大的城市愿景需要分阶段实现，这笔支出也将用于保障政治首都正常运转所需的基础设施。
人和企业会跟着迁入吗
迁移政府工作人员在后勤上困难重重。说服私营企业、大学、医院和家庭搬迁则更加困难。研究新首都的地理学家萨拉·莫泽表示，挑战在于营造真正的城市生活，而不只是建造办公楼和仪式广场。
一旦公务员及其家人迁过去，再吸引其他人搬过去就会非常困难。
远离国家主要媒体和公民活动中心，可能改变治理格局。约翰斯·霍普金斯大学经济学家菲利佩·坎潘特曾研究远离主要中心的首都，他警告说，权力转移到监督视线之外时，监督力度可能减弱。
如果政府搬到某个偏远首都，大报就不会再那么关注，结果便会滋生腐败。
批评者还指出了机会成本。每花一印尼盾建设新城，就意味着少花一印尼盾用于雅加达的防洪、公共交通、水资源安全和公共机构建设，而那里仍有数千万人生活和工作。支持者则回应称，印尼可以两头兼顾，前提是将时间表延展数十年，并让项目为印尼东部开辟新的增长来源。
治理能否跟上建设
国家建设不只是砖瓦和沥青。努山塔拉需要各部委、国有企业、省级政府和私人开发商之间进行深入协调。研究该项目的学者提出了一种智慧型官僚体系模式，包括明确的战略领导、跨部门协调、实力过硬的执行团队、独立监督与评估，以及强大的数字基础设施。分阶段实施至关重要：首先建立全面的法律框架并赋予单一主管机构充分权力；其次建设核心信息与通信系统；最后搭建一体化平台，为居民和投资者提供公共服务及透明数据。
努山塔拉项目启动之初就采用的“自愿地方评估”可以强化这一做法。它建立基准，用于衡量2045年实现碳中和的进度、追踪森林保护情况，并鼓励基于数据制定政策。它也将利益相关方参与置于核心位置，包括优先征询原住民群体意见并保护文化遗产。通过公布可信的指标，当局可以建立国内信任，并向投资者表明，这座城市的管理注重问责。
谁在投资，谁将受益
融资仍需权衡。政府预计承担项目总成本的约五分之一，其余资金将来自国内外投资者。多个国家的企业已表达参与道路、能源、交通和住房项目的兴趣。中国企业率先行动，承诺参与基础设施、数字系统和产业发展等领域。截至2025年5月，项目公告显示，中国投资额接近70万亿印尼盾，另有数十份意向书。首家外国开发商已为一处综合用途项目破土动工，主要科技企业也在探讨参与建设城市信息基础设施。项目有望带来资金、技术和就业机会；风险则在于过度依赖单一合作伙伴，或债务条件限制灵活性。印尼规划者表示，目标是在欢迎全球参与的同时，使资金来源多元化并加强保障措施。
国内产业既看到机会，也面临挑战。水泥生产商预计，努山塔拉及其他项目的公共工程将在未来几年支撑需求增长。但该行业仍受产能过剩、能源成本高企和价格压力困扰。生产商正投资开发低碳混合水泥和替代燃料，以配合政府绿色采购的设想。物流升级、改善岛际航运和推进运营数字化也有助于行业发展。努山塔拉可以推动这些转变，但更深层次的行业调整仍取决于全国市场改革。
迁都之后的雅加达
即使努山塔拉按计划完成各阶段目标，雅加达的问题也不会自行消失。要应对首都的地面沉降和洪涝风险，需要加强水资源管理、扩大管道供水以减少地下水开采、在可行地区建设海岸防御设施，并改善上游排水。空气质量、交通和住房政策也需要持续投入。倡议人士认为，印尼仍缺乏全面的气候适应法律，无法应对雅加达可能面临的种种情景。如今，双城格局逐渐成形：雅加达继续作为经济引擎，努山塔拉则承担行政职能。如果两地互联互通得到改善，机构之间运转顺畅，印尼有望同时拥有现代化政治中心和焕发活力的商业腹地。如果雅加达被忽视，贫富差距将进一步扩大，努山塔拉的前景也会黯淡。
接下来值得关注的事项
未来两年出现的明确信号，将显示努山塔拉是否正在取得进展。预算将揭示国家是否愿意持续投入。公务员迁移目标，以及学校、诊所和住房的投入使用情况，将表明日常生活是否正在当地扎根。总统府于2028年迁入、各机构于2029年迁入的时间表，将检验施工进度和机构准备情况。能够完成融资交割的投资协议，而不只是意向书，将比破土仪式更有意义。土地保留比例、重新造林进度、塞帕库流域水质和透明的安置数据等环境指标，将显示绿色承诺是否兑现。社区参与、申诉渠道和原住民土地权利保护，仍将是项目获得正当性的重要基础。
要点
- 国家拨款有所收紧，从2024年的约20亿英镑降至2025年的约7亿英镑，次年计划拨出约3亿英镑。
- 普拉博沃总统将努山塔拉重新定位为政治首都；这一称谓没有明确的法律效力，却释放出首期建设范围将有所收窄的信号。
- 努山塔拉首都管理局领导层于2024年辞职，目前项目区附近仅有约2000名公务员和8000名建筑工人居住。
- 新的迁移时间表计划让总统府于2028年8月17日迁入，各机构于2029年8月前迁入，但仍须服从国家优先事项。
- 当地核心基础设施正在建设，但空荡的大道、旅游人潮带来的垃圾和捕鼠行动凸显了项目初期的成长阵痛。
- 环保人士警告，红树林流失可能加剧周边社区的洪水风险；有关部门则称项目区只有四分之一会用于开发，并否认造成净损害。
- 研究指出土地冲突、生物多样性丧失和社会流离失所等风险，并建议加强影响评估、分区管理和原住民权利保护。
- 专家警告，吸引公务员以外的居民和企业是最艰巨的任务，而偏远首都可能面临监督力度减弱的问题。
- 外国投资意向正在增加，中国企业在交通、能源和数字系统领域尤为活跃；印尼则希望实现资金来源多元化。
- 雅加达将继续作为经济中心，仍需大力改善供水、交通和气候适应能力，双城构想才能发挥作用。
