重工业城市如今竞相寻找新的增长动力
在中国各地，曾以煤炭、钢铁和机械工业支撑国家发展的城市，正在改写经济发展蓝图。四川攀枝花于20世纪60年代在长江上游的群山间开建，曾为现代工业体系奠定重要基础。如今，当地正凭借康养旅游和清洁生产重新定位自身，这一转变也呼应了国家从高速扩张转向以人为本增长的目标。从曾经的煤矿区变为如今的太阳能基地，到工厂城镇转向发展先进装备、清洁能源和数字服务，类似的变化随处可见。转型并不平衡，也十分复杂，但方向已十分明确。
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发展模式为何改变
城镇化正在放缓，房地产周期承压，建设投资和土地财政这两大传统增长动力因而减弱。中国设定了双碳目标：2030年前实现碳达峰，2060年前实现碳中和，这使投资转向更清洁的电力、更绿色的工业和更高的能源效率。全球制造业正加速数字化，出口市场波动加剧，竞争也更加激烈。这些因素推动城市提高生产率，摆脱对资源开采的依赖，并通过更完善的服务、更高的生活质量和现代产业，打造能够留住技术人才的经济体系。
政府将这一发展方向称为“新质生产力”，重点支持先进制造、清洁技术、基础研究和数字经济。按官方分类，中国有200多个资源型城市，它们面临的挑战尤为突出。许多城市围绕单一主导资源建设，配套机构和基础设施也都以开采为中心。矿石品位下降或矿山衰退时，地方税基随之萎缩，民间投资也会变得谨慎。要实现转型，需要培养不同技能、拓展融资渠道，往往还要塑造一种能吸引居民和雇主的新城市形象。
攀枝花从钢铁业转向康养和先进材料
攀枝花展现了转型的潜力与阻力。该市于20世纪60年代建成，旨在支撑西部工业走廊，后来成为攀钢集团的所在地。攀钢是中国西部最大的钢铁企业，也是钒钛重要生产商。如今，攀枝花正宣传当地的气候优势和充足日照，以吸引康养旅游，同时推动金属产业升级，生产附加值更高的合金和材料。当地领导希望保留工业基础带来的优势，同时减少污染、拓宽经济结构并吸引新人才。
这座约有120万人的城市在环境治理方面取得进展，增加了新的产业领域，也投资建设公共空间。但它仍面临许多老工业城镇常见的问题：工业基础仍较单一，创新能力有限，招揽年轻毕业生也很困难。发展更广泛的服务业、壮大中小企业，有助于降低受大宗商品价格影响而出现繁荣与衰退周期的风险。居民和研究人员表示，攀枝花正努力避免陷入典型的锈带式衰退，但他们也承认，转型成功远非板上钉钉。
煤炭腹地转向太阳能、风能和氢能
从江苏到内蒙古，煤炭产区里曾因地面沉降而满目疮痍的土地，正转变为清洁能源基地。在江苏徐州，沛县一处废弃矿区如今建有一座占地700多公顷、装机容量500兆瓦的漂浮式光伏基地。该项目每年发电超过6亿千瓦时，可节约约19万吨煤炭，每年减少约49万吨二氧化碳排放。基地采用“光伏渔业”模式，在水面上方铺设光伏板、水下开展水产养殖，将发电与当地生计和生态修复结合起来。
徐州的发展不止于单个项目。刘新镇另一处光伏渔业基地年发电量接近1亿千瓦时。当地已建成数十家国家级绿色工厂，并形成可再生能源供应链，推动新能源产业去年产值突破1000亿元。企业正在布局下一代项目，涵盖储能和燃料电池等领域。沛县一家氢燃料电池企业表示，年组装能力可达1万组，并正与高校合作建设测试平台。当地的目标是培育涵盖制造、研究、服务和技术岗位的完整产业生态。
徐州沛县一名居民谈到矿山关闭十年后的变化时说：
现在这里有湿地、清澈的水，还有回来的鸟。晚上人们会来散步、慢跑、钓鱼。这里和过去完全不一样了。
类似项目已在全国各地铺开。内蒙古鄂尔多斯在废弃矿区建成一座500兆瓦光伏电站，在减少扬尘和水土流失的同时，以耐旱植被绿化地表。安徽淮南于9月启动一座390兆瓦电站的建设，预计在整个生命周期内发电109亿千瓦时。在长期作为煤炭重镇的山西，一座投资210亿元的新光伏园区每年将向包括北京和天津在内的北方城市输送约93亿千瓦时电力。截至8月，全国光伏装机容量约达1120吉瓦，同比增加近五成，凸显了电力系统和地方产业基础转型的规模。
转型动力何在
政策支柱与数据所示
政策发挥了决定性作用。2013年启动的《全国资源型城市可持续发展规划》为摆脱资源开采依赖制定了路线图。基于2007年至2023年数百座城市面板数据的实证研究发现，该规划与产业结构升级相关，表现为服务业占比相对于制造业上升。研究人员认为，这些成效通过三条渠道实现：绿色专利增加、人力资本深化，以及外国直接投资流入增加。在收入水平较高、人口密度较大的地区，政策效果往往更明显，这表明地方环境十分重要。
其他研究采用涵盖200多座地级市的综合指数，追踪低碳转型情况。数据显示，2011年至2019年间，各地低碳转型迅速推进，其中京津走廊、长三角和珠三角的东部城市群表现领先。低碳试点政策、人均外商直接投资较高和人口密度较大，都有助于推动转型。在早期阶段，资源型城市可能处于劣势，尤其是在基础设施老旧或增长目标相对于地方能力定得过高的地方。这一规律表明，城市需要根据自身资源条件和发展阶段制定有针对性的计划。
数字基础设施成为绿色引擎
数字网络带来的不只是速度和便利。一项全国性研究将“宽带中国”计划视为准自然实验，分析了2003年至2019年的271座城市。研究结果显示，更完善的数字基础设施往往能通过提高能源效率、推动数字产业发展和促进绿色创新，提升绿色经济表现。这些路径有助于工厂控制能源使用、提高物流效率，也让曾经以资源开采为特征的城市更容易孕育新兴服务业。
评估“宽带中国”计划下城市表现的数字化转型研究作者用一句话概括了核心观点：
数字基础设施能够推动中国城市实现绿色经济转型。
环境政策设计同样重要。对近300座城市环境监管措施的比较研究显示，命令控制型规则和综合性监管框架能在本地及邻近地区产生积极作用。市场激励和公众参与机制也有助于改善城市环境，但在某些情况下，其外溢效应可能较弱，甚至会对周边地区产生负面影响。在京津冀、长三角等主要城市群内部协调政策，往往能发挥协同效应，进一步扩大政策成效。
城市竞相吸引人才、创新和资本
将资源型城镇改造为现代城市，依靠的不只是项目，也离不开人才。年轻毕业生会考虑工资、学校、公园和文化生活，而不只是起薪。这也是雄心勃勃的城市群吸引了不成比例的大量投资和人才的原因之一。以上海为核心、辐射江苏、浙江和安徽的长三角，兼具良好的营商环境、密集的科研网络和先进制造业。该地区经济总量约占全国四分之一，按价值计算的外贸额占比超过三分之一，并吸引了大量外资和服务业活动。这种发展势头形成了难以被内陆城市复制的良性循环。
即便是长三角这样的领先地区，也面临内部差距和协调难题。地方保护和相互重叠的产业规划可能分割市场、造成产能过剩，久而久之削弱竞争力。对试图追赶的资源型城市而言，经验在于加强跨地区合作，以避免重复建设并推动统一标准。投资大学、职业教育项目和公共服务，能够通过提升人力资本带来回报，科技金融研究也印证了这一点。在人力资本和数字基础设施较强的地区，科技金融对创新和高质量增长指标的促进作用更大。创新生态薄弱的城市，则无法从新增资金或产业园区获得同等回报。
昔日重工业中心能否攀上价值链高端
当前正是摆脱原材料开采、拓展发展空间的有利时机。先进材料、大型电网级可再生能源、设备升级、机器人和低碳服务都在不断发展。随着企业寻求成本优势和物流多元化，部分电动汽车供应链已向内陆扩展。医疗保健和养老服务在老龄化城市中具有长期需求。挑战在于把握时机和发展规模。全球需求波动，贸易摩擦增添不确定性，一些制造业细分领域的价格竞争也十分激烈。国内需求复苏并不均衡，房地产低迷仍在拖累地方财政，而过去许多地方财政依赖土地出让收入。
宏观分析预计，2025年经济增速将审慎地维持在4%左右，同时货币和财政政策将发挥支持作用，旨在稳定房地产和资本市场、增强地方财政实力。政策制定者正优先推动科技发展、能源转型、物流提效和设备更新。与此同时，企业面临部分市场关税上升、全球规则趋严等阻力。这种形势有利于能够控制成本、提高生产率，并凭借技术和服务实现差异化的城市，也让营商友好型监管和可预期的地方治理显得更为重要。
对攀枝花这样的城市来说，转型之路可以包括发展钒钛现代冶金产业、拓展储能应用，并依托当地气候和山地环境发展旅游业。在煤炭产区，太阳能组件、逆变器、电池和氢能系统制造业可以成为产业园区的支柱，同时带动测试实验室和工程服务发展。采购政策若奖励节能设备，而非只看最低前期价格，就能加快地方车队和建筑领域的设备更新。最重要的是吸引并留住人才，这需要宜居的城区、丰富的文化设施和可靠的公共服务。
如何衡量进展并避免常见陷阱
成功与否，部分取决于如何衡量。综合考察经济、社会和环境状况的评估能够较为均衡地反映发展进展，也能揭示单一指标容易忽略的取舍。对2001年至2015年陕西六座资源型城市的追踪研究显示，多数指标反映出社会发展和环境质量有所改善，但经济结构调整往往较慢，有时甚至出现倒退。这提醒人们，减排和植树可以较早取得成效，但修复产业结构需要更长时间，也取决于民间投资、创业活力和市场准入。
低碳转型综合指标显示，相关发展呈现出向资本市场发达、全球联系紧密的东部城市群集中的趋势。这并不意味着西部或中部城市注定落后，而是表明政策组合应着力构建支持民间经济活动的平台：稳定的规则、优质的基础设施、劳动者技能和开放的区域市场。若城市不断转向新的招商产业，却没有培育相应能力，就可能造成产能过剩和资产闲置。循序推进改革、扩大有效做法的规模并及时退出无效做法的城市，往往更能保持投资者和居民的信心。
要点
- 资源型城市正从资源开采和重工业转向服务业、清洁能源和先进制造业，以实现国家气候目标并落实以人为本的增长要求。
- 四川攀枝花是一座钢铁时代的城市，居民约120万，目前正升级金属产业、发展康养旅游并拓宽经济结构，但仍面临工业基础单一和人才短缺等挑战。
- 徐州等煤炭产区正将地面沉降形成的湖泊改造成漂浮式光伏项目，每年发电数亿千瓦时，并通过光伏渔业模式创造就业。
- 对2013年资源型城市规划的研究发现，该政策与产业升级相关，绿色专利、人力资本提升和外商直接投资增加都发挥了作用。
- 数字基础设施通过提高能源效率、推动数字产业发展和促进绿色创新，提升各城市的绿色经济表现。
- 环境监管在城市群内协调配合时效果最佳，命令控制型规则和综合性框架能在本地及区域层面产生积极影响。
- 科技金融在拥有较强人力资本和数字基础设施的地区能带来更大收益，凸显了技能和网络建设的重要性。
- 长三角仍是贸易、资本和科研资源的重要聚集地，但发展不均衡和地方政策碎片化也说明，协调合作对提升竞争力至关重要。
- 2025年经济增速预计接近4%，支持性政策为城市转型创造了空间，但贸易摩擦和疲软的国内需求仍会制约发展势头。
- 对经济、社会和环境进行综合评估，有助于城市追踪真实进展、避免产能过剩，并聚焦于吸引民间投资和人才所需的能力建设。
