印尼为何想发展更多铁路，债务又为何成为焦点
在巴厘岛，从库塔到登巴萨的狭窄街道常常堵得水泄不通，一条城市铁路的承诺仿佛带来了期待已久的缓解。全长60公里的地铁规划令这座旅游岛屿充满期待，它不仅有望缓解交通拥堵，也象征着印尼能够通过现代交通把广袤的群岛连接起来。许多印尼人认为，中国将在建设中发挥核心作用。这种期待有现实依据：中国曾帮助印尼在爪哇岛建成该国首条真正意义上的高速铁路，当地称之为Whoosh。
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Whoosh于2023年10月开始商业运营，如今从雅加达到万隆仅需约40至45分钟。开车走同一段路则可能耗时三小时甚至更久。这条铁路通车仅两年，已运送数百万名乘客，且未发生重大技术事故。人们对更快速出行的热情显而易见，对项目债务负担和票价承受能力的担忧也同样突出。
雄心与算术之间的矛盾，正是印尼下一轮决策的核心。官员正争取更多铁路投资，包括将Whoosh从雅加达向泗水延伸的潜在方案，以及规划中的巴厘岛城市地铁，同时与中国方面及贷款方协商，探讨如何重塑Whoosh的财务结构。这些谈判的结果将决定下一步建设什么，以及由谁买单。
雅加达至万隆铁路如何融资
Whoosh是政府间合作、企业合资和大规模贷款共同促成的项目。2015年，雅加达选择中国方案，而非日本竞标方案，建设雅加达至万隆铁路走廊。融资条件和交付承诺是决定性因素。中国同意通过国有的中国国家开发银行为大部分建设提供资金，印尼和中国国有企业则组建一家特殊目的公司，负责建设和运营铁路。
建设预算逐年攀升。最初约60亿美元的估算，在土地征收受阻和疫情导致延误后不断增加。到2023年，印尼和中国同意将最终成本增幅定为约12亿美元，使项目总价值达到约72.7亿美元。
对如此大型的项目而言，贷款条款至关重要。原始成本中约75%由一揽子贷款融资，金额约为45亿至46亿美元，年利率接近2%。用于弥补成本超支的额外借款利率更高，约为3.4%。多年累积下来，这些利差影响不小，也是如今将债务重组提上议程的原因之一。
项目由谁持有和运营
运营和所有权归PT Kereta Cepat Indonesia China（简称KCIC）所有。这家总部位于雅加达的公司是一家合资企业。印尼方面由名为PT Pilar Sinergi BUMN Indonesia的财团持有60%的股份，其股东包括国有铁路运营商Kereta Api Indonesia、建设企业Wijaya Karya、收费公路运营商Jasa Marga和种植园企业PTPN VIII。中方持有40%的股份，由中国铁路国际总公司牵头，并有中国铁路建设、机车车辆和信号企业参与。KCIC负责列车、车站和日常运营。
还款压力显现：客流、收入与不断累积的亏损
客流持续增长，但票务收入仍不足以覆盖运营成本和偿债支出。KCIC报告称，2025年上半年运送乘客约290万人次，较上年同期有所增加。日均客流通常在2万至3万人次之间。对于一项新开通的高端服务而言，这一需求相当可观，但仍低于用于早期收入测算的最乐观预测。
亏损随之而来。支持KCIC的印尼财团估计，2024年亏损4.2万亿印尼盾，2025年上半年又亏损约1.6万亿印尼盾。印尼方面的最大股东Kereta Api Indonesia承担了年中亏损中的约9510亿印尼盾。高管和议员直言，以目前的客流水平来看，现有财务结构承压过大。
8月，在印尼众议院举行的一场听证会上，Kereta Api Indonesia总裁董事Bobby Rasyidin警告议员，当前局势亟须关注。
他在负责国有企业和投资政策的委员会面前，以严峻措辞描述了风险。他表示，需要与印尼主权投资管理机构合作重塑债务，避免铁路项目的压力波及更广泛的资产组合。
Whoosh的问题是一颗正在滴答作响的定时炸弹。我们将与Danantara协调，重组KCIC的债务并重新平衡我们的资产组合。
一些议员认为，项目早期客流未达到乐观和保守两种规划情景的预期，加剧了财务压力。另一些议员则呼吁政府将公共服务义务与运营企业的资产负债表分开，避免国家铁路因战略项目长期亏损而承受风险。
中国债务谈判的内情
政府已与中方展开谈判，寻求全面解决Whoosh的债务问题。印尼主权投资管理机构Danantara目前正牵头与中国国家发展和改革委员会以及包括中国国家开发银行在内的贷款方磋商。目标是在不把负担转嫁给国家预算的前提下，缓解KCIC及其印尼股东面临的短期和中期压力。
印尼方面的方案主要有两种。一种是注资，增加KCIC的股本，降低其仅靠票务收入偿还债务的压力，并帮助公司实现更健康的现金流。另一种是将基础设施移交给国家，同时通过特许经营方式继续运营。此举可将高额固定成本从项目公司的账目中移出，并使Whoosh的管理方式与其他公共铁路资产接轨。
印尼投资部长Rosan Roeslani表示，解决方向不只是简单地重新安排还款。他描述的方案旨在降低违约风险、理顺项目资产负债表，使其能够支持服务扩张和线路延伸。
在阐述全面重置债务义务的意图后，他强调，谈判是为了实现长久稳健，而非提供临时纾困。
目标是进行全面改革，确保重组后不再面临未来可能违约等风险。
财政官员也明确表示了应由谁承担这项工作。财政部长Purbaya Yudhi Sadewa称，解决债务问题的责任在Danantara，而非国库，因为该基金整合了国有企业持股，并每年获得可观的股息收入，可用于稳定战略资产。
他表示，Danantara可以利用自身资源和现金流管理Whoosh的债务，不必增加国家预算负担。
KCIC归Danantara管理，他们有自己的管理团队和股息收入来源。这个问题可以通过Danantara的股息收入解决，不会给国家财政带来负担。
与贷款方的谈判中仍有其他方案：降低用于弥补成本超支的贷款利率、延长宽限期、延长贷款期限，以及让偿债安排更好地适应客流的季节性变化。印尼也在推动明确治理架构和运营规则，以减少KCIC管理层及其印尼股东面临的不确定性。
巴厘岛城市地铁与当地期待
新铁路项目的关注点并不局限于爪哇。巴厘岛领导人正与中国伙伴合作推进一项被称为城市地铁的规划，线路全长约60公里。项目仍处于早期阶段，规划和初步工程价值约2000万美元；如果进度如期，首条线路预计于2030年代初开通。即使只是初步推进，也已引起岛上关注，因为旅游、物流和日常出行都在争夺有限的道路空间。
对每天饱受交通之苦的居民来说，地铁的吸引力不言而喻。冲浪教练Amri Anjulius在巴厘岛交通瓶颈中奔波了16年，他说，岛上对地铁的需求不亚于游客对海滩的向往。根据印尼近期在爪哇的经验，他认为中国参与其中几乎是必然的。
在解释生活和工作如何受到交通耗时变化的影响后，他简洁地谈到了印尼此类大型项目的决策方式。
你去问政府，如果他们说是中国，那就是中国。我认为这些项目是为中国做的。
这条线路能否按时开通并提供人们负担得起的票价，将取决于从Whoosh项目中吸取的经验。决策者表示，他们希望把爪哇项目中行之有效的技术经验，与更持久的财务模式结合起来，再推进巴厘岛的施工。
对债务陷阱的担忧有依据吗
中国在大型基础设施项目中的作用引发了全球关于所谓“债务陷阱”的讨论。这个说法让人联想到不透明的合同和抵押资产被接管，常见例子包括斯里兰卡汉班托塔港，以及乌干达机场扩建项目的融资。许多独立研究者认为，债务陷阱论调过度简化了复杂的本地决策和财政管理挑战。不过，大型项目固定成本高，如果预测落空，确实会带来财政风险。
Whoosh也符合这种情况。贷款金额庞大，利息成本可观，早期客流尚未填补运营费用与偿债支出之间的缺口。但这并不意味着项目本质上就是一个陷阱。这确实意味着印尼需要重新平衡资本结构，给运营方时间培育客流，并拓展票务以外的收入来源。全球高速铁路系统普遍采取这些措施，因为在运营初期，票款收入很少能覆盖全部成本。
与许多同类国家相比，印尼的国家债务仍处于适中水平，并受到预算赤字法定上限的约束。只要大型项目不计入中央政府资产负债表，并由审慎的投资管理机构监管，这一政策缓冲就能为印尼管理相关项目留出空间。目前由Danantara居中协调、贷款方参与谈判的做法，正是为了实现这一目标。
如何让Whoosh实现可持续运营
高速铁路要取得成功，不能只靠列车跑得快。铁路走廊必须与机场、地铁、通勤列车和公交顺畅衔接。车站周边应成为新住宅、办公楼、大学和商业区的核心，这正是以公共交通为导向的开发模式。Whoosh已开始带动万隆和雅加达郊区车站周边的项目，但规模仍然有限。如果地方政府将站台周边土地规划为高密度混合用途，并邀请私人开发商共同投资，就能取得更大成效。
铁路所有者还可以通过分享交通提速所创造的土地增值来改善财务状况。具体方式包括围绕车站开展合资项目、长期租赁国有土地，或实行税收分享安排。这些机制有助于减轻单靠票务收入的压力。印尼已在城市铁路项目中采用过这些做法，若将其更广泛地用于Whoosh，将符合国际惯例。
票价和产品设计也很重要。提供更丰富的票价选择，包括非高峰时段折扣和与通勤铁路联程的综合票，可以在不提高平均补贴的情况下增加上座率。更完善的“最后一公里”接驳，例如增加班次密集的接驳巴士，并与雅加达轻轨、地铁和通勤铁路实现顺畅换乘，可以让高速铁路真正节省门到门的出行时间。Halim和Tegalluar车站的班次可靠、导向清晰，也能建立信任，而信任是客流增长的动力。
在资本结构方面，重新平衡低成本债务与新增股本的比例，可以让KCIC把资金用于提升服务质量和扩大业务，而不是把每一笔闲置资金都花在利息上。如果收入以印尼盾计价，而部分债务仍以美元或人民币计价，汇率风险对冲可以限制敞口。明确治理规则，包括制定印尼和中国伙伴之间简明的决策机制，也能减少延误，避免成本再次不断攀升。
延伸至泗水：愿景与可行性
总统Prabowo Subianto已表示支持将高速铁路从雅加达向印尼第二大城市泗水延伸。相关法律准备工作正在进行。这一设想有望连接爪哇岛中轴线上的多个增长中心，客流可能超过较短的雅加达至万隆路段。其吸引力真实存在，但如果扩建速度超过首条线路财务重组的进度，风险也同样不容忽视。
谈判人员表示，任何延伸决定都应在动工前敲定治理、融资和土地开发安排。这包括明确各方的出资责任、建设成本中债务与股本各占多少、适用的利率，以及谁有权规划和获取车站周边土地增值收益。本月正在进行的谈判旨在回答这些问题，同时维持与中国作为贷款方和技术伙伴的建设性关系。如果首条线路的运营方保持稳定、所有权关系清晰，印尼就能在谈判中占据更有利的位置。
技术问题也需要尽早解决。Whoosh的部分车站分阶段开放，信号系统需要调整，与周边城区的衔接也落后于铁路开通进度。如果在规划阶段不解决这些问题，规模更大的铁路走廊只会放大问题。如果能够吸取并应用这些经验，潜在收益则相当可观：出行便利度提高、旅行时间缩短，沿线也会迎来新的开发。
要点速览
- Whoosh连接雅加达和万隆，142公里的线路车程约为40至45分钟，每日运送数万名乘客。
- 项目成本约为72.7亿美元，其中约75%由中国国家开发银行贷款融资。
- 约12亿美元的成本增幅通过利率更高的贷款融资，进一步加重了早期现金流压力。
- 由于票务收入无法覆盖运营和融资成本，KCIC及其印尼股东在2024年和2025年上半年均出现亏损。
- Danantara正与中方磋商全面重组方案，可能包括降低利率、延长贷款期限和注入新股本。
- 目前主要有两种方案：注入新资本，使KCIC能够自负盈亏；或将基础设施移交给国家，同时以特许经营方式继续运营。
- 财政官员表示，解决债务的责任在Danantara，而非国家预算，因为该基金拥有股息收入并控制国有企业资产。
- 巴厘岛正与中国伙伴推进城市地铁规划，初步工程价值约2000万美元，首条线路目标是在2030年代初开通。
- 债务陷阱的担忧争议广泛，但印尼面临的核心问题很实际：重塑Whoosh的财务结构、扩大客流，并获取车站周边土地增值收益。
- 任何向泗水延伸的方案，都取决于能否在开工前敲定治理、融资和土地开发规则。
