东京一间办公室暴露出更广泛的执法问题
2014年2月，古川克久追查与朝鲜武器走私有关的人士，发现他们与东京新桥站外、面向SL广场的一栋大楼内的一间办公室有关。一个月后，这间办公室已人去楼空。发现这间办公室时，距朝鲜第三次核试验已过去一年，古川当时是联合国安理会朝鲜制裁专家小组成员。
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负责监督制裁执行工作的古川回忆说，与违反制裁规定有关的人士在日本可以自由活动：
“参与违反制裁规定的人进出日本毫不避讳，却没有一个人被起诉。”他回忆道。
朝鲜于2006年10月9日进行了首次核试验。此后，其武器研发经常让外界关注中国和俄罗斯提供的协助或执法不力。古川的讲述则将注意力引向网络中的另一环：在公开支持制裁的国家运营的企业、航运服务和中间商。
日本对与朝鲜的直接贸易实施了异常广泛的限制。然而，古川与制裁问题专家竹内麻衣子的研究指出，这些限制与联合国决议禁止的更广泛活动之间存在落差，包括海外航运业务、合资企业以及远程提供的工作。
本文讨论的法律评估描述的是2018年至2022年研究记录的情况。每一处已发现的漏洞、每家公司和每艘船只目前的状况均未得到确认。不过，这些研究有一个明确的共同结论：如果国内法律和政府机构无法触及一笔交易背后的人士和服务，即使堵住直接贸易，其他渠道仍然畅通。
与日本有关联的航运网络
朝鲜海运管理公司（Ocean Maritime Management，简称OMM）是一家参与武器走私的大型朝鲜航运公司。联合国于2014年7月28日对其实施制裁，时间距离古川在新桥发现相关办公室数月。
日本国际问题研究所发表的古川日本制裁研究称，一名仅以X指代的日本人据称通过香港的多家空壳公司为OMM提供支持。空壳公司表面上从事正常业务，实际却掩盖了背后的人士或活动。
古川称，X与一名中国合伙人合作，在税务安排优惠的司法管辖区设立公司。该网络协助管理悬挂外国国旗运营的朝鲜船只，使这支船队看起来与平壤的直接联系较少。
古川写道，日本既未正式调查X，也未对其个人实施制裁。他认为，这也让调查人员失去了了解OMM国际业务运作方式的机会。
研究还描述了另一条与日本有关的线索：一名居住在和歌山县的医生，是一家香港公司的董事；该公司拥有一艘被联合国列入制裁名单的船只。这些案例表明，尽管货物和航程都在境外，航运网络的部分环节仍设在日本境内。
联合国禁令为何需要日本法律落实
联合国安理会制裁要求成员国承担义务。警方、海关官员和法院需要国内法律赋予的权力，才能落实这些义务。因此，一个国家可能在国际上支持一项决议，却让部分被禁止的活动仍处于本国执法体系的管辖范围之外。
日本经济产业省在其贸易管制页面介绍了现行框架。该部门表示，管制依据《外汇及外国贸易法》实施，包括审核进出口申请、检查营业场所，以及对非法出口采取行动。
经济产业省还表示，日本与其他国家交换信息，收集有关绕过限制安排出口的情报，并参与国际出口管制机制。因此，日本已有成熟的执法体系。争议在于其覆盖范围。
产业技术综合研究所的咨询研究员竹内在2022年9月的一篇分析中指出，安理会于2016年和2017年增加的大多数措施，并未通过日本法律作出专门规定。
她举例称，根据第2375号决议，禁止与朝鲜实体或个人设立、维持或经营合资企业。她写道，日本没有直接要求这类企业关闭，或禁止其设立和运营的法律。对调查人员而言，实际问题是：当某种商业安排违反联合国限制时，可以依据日本的哪项罪名采取行动？
限制措施如何逐步扩展
随着朝鲜接连发射导弹、进行核试验以及安理会通过相关决议，日本的措施逐步发展。竹内的梳理显示，限制范围持续扩大，从出行和贸易延伸至资金和航运。
- 2004年：日本通过法律，允许禁止指定船只进入本国港口。
- 2006年：朝鲜发射导弹并进行首次核试验后，日本采取了包括禁止进口、限制朝鲜籍人士入境和禁止朝鲜船只进入日本港口在内的措施。
- 2009年：朝鲜再次进行导弹和核试验后，日本禁止向朝鲜出口。
- 2010年：安理会通过第1874号决议后，日本通过特别货物检查法。
- 2016年和2017年：联合国制裁扩展至朝鲜主要外汇收入来源、航运、燃料供应和海外就业。
- 2022年：竹内指出，日本法律仍未涵盖这些扩大的义务中的相当一部分。
古川在2018年的制裁适应研究中指出，像日本这样对朝鲜实施全面贸易禁令的国家，在国际上并不多见。日本对直接贸易的严格限制，与其对国际网络管控不力的状况并存。
一艘船可以卖给另一国的公司，由日本机构提供服务，之后再被用于运载朝鲜煤炭。每个环节都涉及不同的主管部门、司法管辖区或商业关系。有效执法需要将这些联系放在一起审查。
船只不仅能运货，也能转移价值
一艘曾由茨城县一家公司拥有的货船，体现了这一问题。古川的研究称，该公司于2017年1月将船卖给威海世航货运（WEIHAI WORLD-SHIPPING FREIGHT）。更改船名和船旗后，这艘标识为XIN GUANG HAI的船据称被用于走私煤炭。
美国财政部于2018年2月23日将该船及其运营商列入制裁名单。同年5月23日，联合国随后将该运营商列入制裁名单。该船的永久识别编号IMO 9004700，有助于在船名和注册信息变更后追踪其历史。
古川认为，这笔交易值得调查，因为制裁针对的是可能支持被禁止活动的资源转移。他推测，买方可能是想购入一艘没有既有制裁记录的二手船，以便日后用于走私活动。
他的研究还提到，东京一家公司的船只于2017年4月卖给了一家朝鲜公司。同年12月通过的第2397号决议明确要求各国阻止向朝鲜直接或间接供应、出售或转让新旧船只。
时间节点对于理解法律框架十分重要。古川针对较早交易的论述依据的是有关支持被禁止活动的资源转移的现有限制；12月通过的决议则增加了明确禁止供应新旧船只的规定。
维持船只运营的服务
编号为IMO 9664483的SEA TANKER II显示，服务也可能成为执法问题。古川写道，美国政府一份日期为2019年3月21日的文件指出，这艘油轮涉及船对船转运；此后，一家日本协会仍继续为其提供船级评定服务。
船级社依据技术标准检验船只。其工作支持正常的商业航运，因此，在主管部门设法限制船只运营时，能否获得这些服务就变得尤为重要。
古川称，该协会确认SEA TANKER II仍在其登记册上，通常每年接受一次检验。他的研究称，在撰写时，该协会仍在提供服务；而第2397号决议要求注销相关船只的登记，并撤销被合理认定参与违禁运输船只的船级服务。
第2397号决议还要求各国在有合理理由相信某艘船参与违禁活动或运输违禁货物时，对停靠本国港口的船只进行扣押、检查和扣留。古川写道，日本当局曾多次检查可疑船只，但截至其研究发表时，日本尚未依据这一框架扣留过任何船只。
在他看来，缺失的环节是相关权限和行政程序：如何把海外活动的证据转化为在日本境内实施的限制。海上监视可以发现可疑行动；要阻止其再次发生，还需要对船只、船东和服务提供者采取行动。
远程工作无需跨境出行
竹内在2022年的分析中描述了另一种赚取外汇的途径：一名居住在中国的朝鲜籍IT工作者通过线上承包平台，以一名居住在日本的韩国男子的身份，从日本公司承接工作。
据称，款项先汇入该工作者一名居住在日本的亲属的账户，随后工作者在中国使用银行卡提取收入。承接的工作包括与地图应用和市政防灾信息应用有关的项目。
日本当局以涉嫌经营未经许可的汇款业务等罪名，将两名身在日本的人移送检方。检方未提起公诉。竹内认为，日本还需要制定法律，处理此类安排背后的远程工作及协助行为。
2020年，同一个承包平台上曾出现过类似案例。竹内表示，如果当时公布更多信息，并加强身份核验，或许就能避免再次发生类似事件。
后续案件涉及的兵库县防灾信息应用于2022年6月21日宣布，检查未发现个人信息泄露或恶意代码。尽管如此，竹内仍将外包管理视为安全隐患，因为承包方可能接触软件、信息或运营系统。
她的核心观点很实际：入境限制管控的是跨境人员。线上承包者即使身处境外，也能从日本客户那里赚取收入。因此，身份核验和付款审查也成为制裁执法的一部分。
欧洲在将规则付诸行动方面也面临困难
竹内在担任联合国专家小组成员期间撰写的制裁有效性研究描述了欧洲也存在类似问题。论文说明，其中观点仅代表作者个人，不代表其所属机构。
在柏林，一家青年旅舍在朝鲜驻德使馆大楼内经营，每月估计可产生约3.8万欧元租金。德国当局于2017年要求遵守有关外交房产商业用途的限制，但在法律程序进行期间，这项业务仍持续了约三年。
2020年1月，法院驳回了运营方针对柏林关闭令提出的申诉。该案表明，即使相关限制已经出台，执法仍可能耗时数年。
竹内还称，意大利因缺乏适用的国内法律，拒绝遣返两名朝鲜籍足球运动员。在奥地利，涉及另一名球员的遣返程序因诉讼而暂停。这些案件涉及旨在阻止海外收入流入朝鲜的限制措施。
古川的研究还指出一个行政问题：在他描述的一起案件中，针对受金融限制的朝鲜籍人士的信息没有传递给移民部门，导致这些人得以反复出入境。银行、边境官员、航运监管部门和调查人员各自掌握着部分信息。
加强执法需要覆盖哪些环节
尽管存在贸易限制，朝鲜网络仍持续创造可观收入。竹内的制裁有效性研究引用一项联合国成员国的分析称，2019年1月至8月，朝鲜出口了约370万吨煤炭，价值约3.7亿美元。
同一研究还提到一项估算：2019年5月之后，超过100万吨朝鲜沙子运往中国，价值约2200万美元。估算的煤炭价值接近沙子价值的17倍，显示出既有煤炭贸易的规模，以及另一项非法收入来源的存在。
限制生效前，相关网络也会转移资产。温得和克万达斯海外建设集团（Mansudae Overseas Projects）在纳米比亚的子公司于2017年6月26日出售车辆和其他资产；同年8月，其母集团被联合国列入制裁名单。此前，美国制裁和联合国列名建议已让该公司意识到可能面临制裁。
针对日本，古川建议加强调查海外违规行为的法律权力，并明确自行实施限制的程序。竹内则呼吁立法禁止相关商业关系、加强案件公开，并强化执法，而非依赖向行业协会提出要求。
竹内还强调，需要追踪资金的去向，而不能只看其直接流向何处。资金可能留在第三国，用于为朝鲜购买物资。她在2022年的分析中指出，携带现金前往朝鲜时，超过10万日元须申报；这一规定设定的是申报门槛，并未规定该申报规则下的最高金额。
日本面临的挑战，从新桥站外的那间办公室延伸至船只、线上合同和海外付款。两位研究者都认为，执法必须覆盖完整的商业关系，并通过法律授权和信息共享，将安排交易的人士与维持交易的服务联系起来。
要点
- 2014年2月，古川追查与朝鲜武器走私有关的人士，发现他们与新桥站外的一间办公室有关。
- 他的研究发现，日本与OMM航运网络存在关联，且调查和制裁工作存在不足。
- 日本对贸易实施了广泛限制，但仍需通过国内法律落实联合国的具体义务。
- 已有记录的案例涉及船只出售、船级评定服务、合资企业和远程IT工作。
- 欧洲案例也显示，法律缺失和诉讼程序会造成执法延误。
- 研究者呼吁加强国内执法权力、明确责任，并改善政府部门间的信息共享。
