推动技术发展，同时警惕投资泡沫
中国共产党中央委员会和国务院于2026年10月9日印发指导意见，围绕五个创新领域提出19项举措，以发展北京所称的新质生产力。这套举措既支持人工智能、产业研究和清洁能源，也明确警告要防范投机性投资、忽视现有产业，以及地方政府照搬相同的发展规划。
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这份指导意见出台于“十五五”规划开局之年，规划期为2026年至2030年。在109项重大工程项目中，有28项与新质生产力相关，占25.7%。新文件为推进这一议程提供了统一框架，包括加强企业参与研究、建设工业人工智能应用国家测试基地，以及打造旨在实现零碳排放的工厂和工业园区。
核心检验标准是全要素生产率能否大幅提高，而不是单纯增加工厂、投资或技术项目。全要素生产率描述的是劳动、资本和其他投入结合起来创造产出的效率。技术和组织方式的改进，能够在投入没有相应增加的情况下提升产出。
文件也传递了问责信号。官员不得以发展新质生产力为名滥用政策。因盲目投资或一哄而上进入热门产业而造成重大损失的责任人将被追责。因此，这项政策要求地方政府在推动创新的同时，防止产业出现断层、生产空心化和投资泡沫。
北京为何纠正发展思路
国家发展和改革委员会（国家发改委）一名未具名官员指出，出台指导意见有三个原因：落实习近平主席的相关思想、指导当前规划期的发展，以及纠正执行过程中已经显现的问题。
这些问题包括把新质生产力等同于新兴产业或未来产业，却忽视传统生产方式的升级。另一个担忧是，不同地区选择了相似的产业领域，却没有考虑各自的资源、能力或市场条件。
文件确立了四项原则：创新引领、改革赋能发展、因地制宜，以及先立后破。国家发改委创新驱动发展中心副主任林晓峰解释说，这些原则分别明确了发展的驱动力、制度支撑、实践路径和变革节奏。
这一区分对政策落实至关重要。传统制造企业通过数字化系统、更清洁的生产流程或智能设备提高生产率，同样符合政策目标。贴上未来产业标签的投资，并不会自动成为有成效的创新。指导意见关注的是生产质量，而不只是项目所属的产业名称。
企业将在研究中发挥更大作用
科研议程涵盖基础性和颠覆性研究、核心技术突破、国家科研力量统筹、强化企业作用，以及加快科研成果转化并投入实际生产。重大科技项目将聚焦战略性、标志性和引领性产品，服务经济发展、国家需求和公众健康。
国家实验室将负责组织重大科研项目并建设创新平台。科研机构、高校和科技领军企业的职能及布局也将得到优化。在这些公共机构之外，政策还将支持具备条件的民营企业牵头承担重大技术攻关任务。
针对企业，举措提出建立企业研发准备金制度，并提高研发费用加计扣除比例。加计扣除意味着符合条件的研发支出可按高于实际支出金额的数额抵减应纳税所得额。相关报道没有说明新的扣除比例、适用条件或实施日期。
中共中央党校研究人员王胜晓阐述了增强创新能力的战略意义：
新一轮科技革命和产业变革为发展新质生产力开辟了广阔前景。抓住这一历史机遇，必须加快实现科技自立自强，全面提升创新能力，保持战略主动。
人工智能测试走向工厂生产
指导意见要求全面实施“人工智能+”行动，利用人工智能改造传统产业，并拓展其在国民经济各领域的应用。国家试点和测试基地旨在把实验室技术与实际产业环境衔接起来。
国家发改委从事产业和技术经济研究的研究员刘振中解释说，这些基地有助于解决人工智能在生产中应用成本高、难度大的问题。在工业环境中测试技术，可以在企业大规模采用之前发现实际问题，从而降低试验的成本和风险。
政策并未把人工智能视为放弃现有产业的理由。刘振中认为，智能技术应当用于改造现有产业、壮大实体经济。指导意见还提出推动制造业数字化转型，优化国家数据基础设施规划和运行，并建设具有国际竞争力的数字产业集群。
人工智能应用扩大的同时，也要满足安全要求。文件要求建立技术监测、风险预警和应急响应体系，确保人工智能安全、可靠、可控。更广泛的政策框架还将通过法律、伦理审查规则和监管制度，应对技术伦理、数据安全和产业风险。
各地须避免相互照搬
产业升级既要涵盖传统生产，也要发展新兴产业和仍处于早期阶段的产业。指导意见鼓励在现有产业中应用数字化、智能化和绿色技术，同时发展更专业化的生产性服务业，并提升生活性服务业的质量、品种和便利度。
对于新兴产业，文件要求加强跨领域、跨地区协同，包括采取措施遏制恶性竞争。反复投资于相似领域，可能导致企业和地方政府陷入消耗资源、却无法增强能力的竞逐。
文件鼓励东部地区帮助中西部和东北地区发展适合当地条件的新兴产业。对于未来产业，现有财政政策应予以支持，同时稳步扩大民间和其他投资。这些要求与防止一哄而上形成呼应，不能仅仅因为其他地区选择了某个领域，就仓促上马相关项目。
因此，实际衡量标准不只是建成新的产业集群。地方政府必须让投资与区域能力相匹配，并保持现有生产与新兴活动之间的连续性。指导意见明确反对产业空心化，也反对在替代产能尚未就绪时拆除现有产能、造成生产中断。
零碳园区凸显核算难题
绿色发展议程要求建设一批零碳工厂和工业园区，壮大绿色制造业和绿色服务业，并扩大绿色能源产业。同时，文件要求完善碳排放统计、计量标准、产品碳标识和产品碳足迹管理。产品碳足迹是指按照既定核算方法计算的与产品相关的排放量。
超腾能源董事长王敏娜表示，工业和信息化部提出到2030年建成1000家国家级零碳工厂的目标。她还称，目前已建成52个国家级零碳园区，另有数百个省级园区正在建设。这些数字涉及不同类别，不能直接用来对照零碳工厂目标的完成进度。
国家发改委正在就第二批国家级零碳园区建设指南征求意见。北京绿色产业发展促进会专家委员会副主任王文堂指出，实际工作中面临两个问题：园区管理者能否获得可靠的排放数据，以及是否具备足够权限推动园区入驻企业采取行动。
王文堂表示，国家级园区的行政影响力通常强于许多省级和规模较小的园区。他建议进一步明确数据收集和落实工作的责任，建立基础碳排放统计制度，并通过奖惩措施鼓励各方参与。
他还指出，电力核算存在不一致。根据他对现行指标的说明，外购绿电和绿证可以计入非化石能源消费占比，但通过大电网购入的电力不能计入另一项单独统计的非化石能源消费量。后者认可的电力供应包括现场发电并使用、专线直供和园区微电网供电等。
王文堂建议修改认定规则，将通过大电网购买且符合条件的绿电纳入统计。这是一项建议，并非已宣布实施的调整。这也说明，单靠投资激励可能还不够：企业还需要明确规则，才能确定其购电是否符合认证要求。
清洁能源发展既需要设备，也需要市场
能源领域的举措包括有序发展先进核裂变技术、建设高比例可再生能源的新型电力系统，以及完善可再生能源消纳和电网调节政策。国家发改委的说明提出了三项重点发展能源领域的理由：能源是产业转型的重要领域，有助于实现碳达峰和碳中和，也能为新质生产力发展提供可靠电力。
国家电网冀北电力有限公司高级专家岳浩指出，绿电直连，以及统筹电源、电网、负荷和储能的协同系统，具有发展潜力。算力中心、先进制造业以及绿氢、绿氨和绿色甲醇生产，都需要稳定、价格合理且来源可追溯的可再生能源电力。
岳浩还提到虚拟电厂以及电动汽车与电网的互动。虚拟电厂协调电池、可调节用电需求等分布式资源，使其能够协同响应电力系统需求。车网互动可以根据供电情况调整充电；在具备相应条件时，车辆还可以向电力系统反向输电。
中国电力科学研究院高级专家钟鸣表示，市场机制仍不完善。灵活性火电和储能有助于平衡可再生能源出力，但通过市场传导相关成本的机制尚不健全。电网辅助服务市场、容量市场、绿电市场和绿证市场之间的衔接也有待改善。
这些问题将文件中的能源目标与产业目标联系起来。可再生能源发电增加后，还必须具备在合适时间和地点消纳电力的能力，并建立相应的付费机制，支持平衡电力系统的资源。钟鸣认为，工业领域尤其难以转型，原因包括生产链条长、技术差异大，以及既有工艺延续时间较长。
改革、人才与开放共同构成政策组合
指导意见提出建设开放共享、安全可靠的全国一体化数据市场，完善市场监管，并增加创新金融产品供给。文件还要求推动科技与经济紧密结合，而不是把科研政策和产业政策视为彼此独立的活动。
国家发改委产业经济与技术经济研究所研究员刘振中解释了制度变革为何也是政策议程的一部分：
新质生产力主要由变革性技术突破驱动，带来创新组织方式、产业演进和资源配置方式的深刻变化。
他补充说：
这些变化要求深化改革，重塑制度框架，破除发展障碍。
人才举措着眼于培养新质生产力发展急需的人才，并完善人才就业和流动政策。国家发改委官员强调加强国内人才培养、完善激励和评价机制，以及推动合理流动。关键不只是培养更多技能人才，还要确保相关制度能够有效招聘、激励和使用他们。
文件在强调科技自主的同时，也提出开展国际合作，要求构建全球创新合作网络，并鼓励外国风险投资机构和国际标准组织在华发展。在北京举行的一场9月研讨会上，尼日利亚驻华大使阿卜杜勒拉赫曼·贝洛·丹巴扎乌表示，中国对人才、研究和产业升级的重视，可为发展中国家提供有益借鉴。
值得关注的日期和决策
这项政策处于从国际合作讨论到当前规划期落实的一系列安排之中。主要日期和里程碑如下：
- 2026年9月：北京举行研讨会，讨论新质生产力以及对不同发展阶段国家的潜在机遇。
- 2026年10月9日：中共中央、国务院印发指导意见，国家发改委官员随后说明政策目标和实施原则。
- 2026年至2030年：“十五五”规划的109项重大工程项目中，28项与新质生产力相关。
- 2030年：王敏娜提到的国家级零碳工厂目标为1000家。
相关报道尚未说明若干具体执行事项，包括研发费用加计扣除比例提高的幅度及时间安排、工业人工智能测试基地的具体建设方案，以及绿电认证规则是否会调整。第二批零碳园区建设指南的征求意见也没有公布截止日期。
当前的要求是各地区和各部门制定切实可行的发展路径，加强工作协同，并考虑地方实际情况。衡量成效的标准，是研究、投资和改革能否转化为更高效的生产，同时避免指导意见所警示的重复建设和投机性扩张。
要点
- 中国于2026年10月9日出台19项举措，涵盖五个创新领域。
- 政策框架聚焦提高生产率、企业研发、工业人工智能和绿色发展。
- 传统产业应得到改造升级，而不是被热门产业取代。
- 政策提出加大研发税收支持，但新的扣除比例和实施日期尚未明确。
- 零碳工厂和园区建设仍面临数据、行政管理和电力认定方面的问题。
- 发展可再生能源、储能和电网技术的同时，还需推进能源市场改革。
- 因盲目投资或滥用政策造成重大损失的官员将被追责。
