关键财务抉择
印度尼西亚在处理一项最棘手的基础设施债务方面迎来关键节点。官员本周证实，政府已为雅加达—万隆高速铁路敲定全面债务重组计划。这条铁路俗称“Whoosh”，此举是稳定这个自启动以来一直给国家财政带来压力、耗资73亿美元项目的重要一步。
目前负责监管这一陷入困境资产的主权财富基金印尼达南塔拉（Danantara Indonesia）首席运营官多尼·奥斯卡里亚（Dony Oskaria）宣布，重组框架已经完成。奥斯卡里亚在雅加达总统府办公区表示，待包括正式签署协议在内的行政手续办妥后，政府将在两周内公布具体条款。
届时我们将公布完整计划。我已与部长[普尔巴亚]讨论过此事。双方已达成协议，评估和其他相关工作也已完成。
这项决议的紧迫性不言而喻。这条全长142公里的高速铁路是东南亚首条全面投入运营的高铁线路，已成为技术雄心与财政脆弱性的双重象征。自2023年10月开通以来，该项目一直面临巨额成本超支、施工延误等问题，沉重的债务负担还可能在未来数十年威胁印度尼西亚国家铁路运营商的稳定。
拆解数十亿美元债务负担
要了解印度尼西亚承担的财政责任有多大，就必须审视该项目复杂的融资架构。中国国家开发银行通过45亿美元贷款提供了约75%的建设资金，其余25%由印尼和中国财团成员以股权出资，这些成员共同组建了印中高速铁路有限公司（PT Kereta Cepat Indonesia-China，KCIC）。这种融资模式从一开始就让印尼方面背负了沉重杠杆，几乎没有股权缓冲来吸收意外成本。
但项目遭遇意外挑战后，财务状况明显恶化。土地征用问题、疫情相关冲击和施工受阻导致项目在2023年2月超支18万亿印尼盾（12亿美元）。为弥补这笔额外支出，运营方以远不如原贷款优惠的条件获得补充融资。超支融资使项目总成本升至72.7亿美元，按当前汇率约合118.37万亿印尼盾。
利率结构显示借贷成本不断上升。对于覆盖60.2亿美元的首批贷款，中国设定的年利率为2%；用于弥补成本超支的额外借款利率则为3.4%。在运营收入仍不足以覆盖开支之际，这种差异进一步推高了偿债成本。财务报告显示，“Whoosh”仅在2024年就录得4.2万亿印尼盾（2.58亿美元）运营亏损。由于印尼国有铁路运营商印尼铁路公司（PT Kereta Api Indonesia，KAI）在运营财团中持有多数股权，被迫承担其中2.23万亿印尼盾（1.37亿美元）的亏损。2025年上半年又新增1.6万亿印尼盾（9830万美元）亏损，进一步消耗KAI的财务储备，限制其为其他地区的维护和扩建项目提供资金的能力。
从承诺到困局
雅加达—万隆高铁项目源于激烈的国际竞争。2015年，印度尼西亚选择了中国方案，拒绝日本提出的竞争方案。北京承诺提供宽松的融资安排、技术转让协议和合资机会，这些条件都优于东京提出的方案。日本最初曾提出通过政府间框架提供利率仅为0.1%的融资，但印尼当局最终仍选择了利率更高的中国方案，理由是商业机密保护以及北京提供的全面合作方案。2021年至2023年负责高铁项目委员会的卢胡特·宾萨尔·潘查伊坦（Luhut Binsar Pandjaitan）是支持与中国合作的官员之一。
项目于2016年开工，原本预计建设过程会一帆风顺，实际情况却更加复杂。沿线征地问题从一开始就层出不穷，项目方必须与人口稠密的西爪哇地区各地业主进行复杂谈判。随后，新冠疫情扰乱供应链并影响劳动力供应，使完工日期一再推迟。铁路最终于2023年10月开通，比原计划晚了四年；此时，该项目已成为中国地区基础设施外交框架下最昂贵的基础设施项目，超过了老挝、埃塞俄比亚和肯尼亚的类似铁路项目。这些项目的成本通常在40亿至60亿美元之间。
尽管遭遇诸多挫折，这条铁路在客运方面取得了运营成效。2025年上半年，该线路运送乘客290万人次，较2024年同期增长10%。两座城市之间的行程时间从3小时缩短至约40分钟，为通勤者带来了切实便利。然而，这些运营成果并未转化为财务可持续性，政府仍必须面对社会效益与财政现实之间的落差。
企业关联与不断累积的亏损
该项目通过复杂的企业架构运营，这也增加了债务处置的难度。KCIC负责管理铁路，是印尼国有企业之柱有限公司（PT Pilar Sinergi BUMN Indonesia，PSBI）与北京雅万高铁有限公司（Beijing Yawan HSR Co Ltd）的合资企业。PSBI由四家印尼国有企业组成的财团持有；北京雅万高铁有限公司则代表五家中国企业。PSBI持有60%的股份，中方企业持有40%。在印尼财团内部，KAI以58.53%的持股比例为最大股东，其余股权由印尼维贾亚卡亚公司（PT Wijaya Karya，WIKA）、印尼高速公路公司（PT Jasa Marga）和印尼努山塔拉七号种植园公司（PT Perkebunan Nusantara VII）持有。
这种安排给KAI造成了沉重的财务打击。仅在2025年上半年，KAI因“Whoosh”项目的风险敞口就报告亏损9514.8亿印尼盾（5840万美元）。该债务结构高度依赖单一债权人的外币贷款，形成了集中的信贷风险，现已威胁KAI在整个群岛范围内投资铁路现代化的能力。达南塔拉警告称，如果KAI继续受到当前项目不利债务结构的拖累，其参与雅加达—芝卡姆佩克、雅加达—苏加武眉和雅加达—兰卡斯比通线路未来铁路电气化项目的能力可能遭到永久性损害。
财政部长普尔巴亚·尤迪·萨德瓦（Purbaya Yudhi Sadewa）公开反对将这些债务直接转入国家预算（APBN），认为此举会开创危险先例：私营部门的亏损由公众承担，而利润仍归私人所有。相反，萨德瓦主张使用流向达南塔拉的国有企业股息偿还基础设施债务，这笔股息预计为80万亿印尼盾。这样可以将负担留在国有企业体系内，而不是由政府一般收入承担。
重组方案逐渐成形
达南塔拉敲定的计划旨在调整债务的期限和财务结构，但不会免除现有债务。多尼·奥斯卡里亚强调，债务仍将保留在账面上，但会修改条款，以免冲击印度尼西亚更广泛的铁路行业。重组目标包括将贷款偿还期限延长至现行计划之后、考虑下调目前2%至3.4%的利率，以及明确还款币种以降低汇率风险。
总统普拉博沃·苏比安托（Prabowo Subianto）亲自推动解决进程，于2025年10月下旬召开范围有限的内阁会议，要求迅速采取行动。总统指示经济统筹部长艾尔朗加·哈塔托（Airlangga Hartarto）、财政部长萨德瓦以及达南塔拉首席执行官罗桑·罗斯拉尼（Rosan Roeslani）测算包括延长贷款期限在内的最优方案。国务秘书普拉塞蒂奥·哈迪（Prasetyo Hadi）转达总统指示称，政府必须制定一套方案，在确保项目可持续的同时不损害财政能力。
不必担心围绕‘Whoosh’的议论。我已经研究过这个问题，没有问题。我会承担全部责任。印度尼西亚不是一个无足轻重的国家，一切都经过了测算。
谈判还涉及微妙的外交考量。中国仍高度重视该项目的成功，希望将其打造为面向新兴市场展示本国高铁技术的样板。多尼·奥斯卡里亚证实，重组后中方合作伙伴将继续持有股权。技术团队正准备近期前往北京，直接与中国国家开发银行或国家发展和改革委员会官员谈判。普尔巴亚·尤迪·萨德瓦表示，他希望先明确由哪家中国机构担任主要谈判方，再最终确定代表团启程时间，以确保政府在谈判中不会蒙受重大损失。
对中国基础设施外交的地区影响
“Whoosh”债务重组在东南亚引发连锁反应，多个国家都在处理类似的中国融资铁路项目。雅加达—万隆线路是该地区首条建成的高铁，其财务结果因此将成为观察北京基础设施贷款实践的参照。围绕该项目的分析已经展开，焦点是中国铁路外交究竟带来了可持续发展，还是不可持续的债务负担。
其他地区的先例显示，接下来的谈判可能并不容易。泰国和马来西亚都曾重组最初由中国贷款支持的高铁项目，在就债务可持续性和腐败指控发生争议后，两国减少了对北京融资的依赖。由于双边关系恶化，菲律宾于2023年取消了三个总额为50亿美元、原计划使用中国优惠贷款的铁路项目。
老挝的情况值得警惕。2021年建成的中老铁路收入不足以偿还债务。亚洲开发银行警告称，该项目给这个规模较小的经济体带来了极大的或有负债风险。柬埔寨仍在推进一项由中国支持、耗资40亿美元的高铁计划；缅甸军政府则在该国经济陷入瘫痪之际，继续寻求为陷入困境的木姐—曼德勒铁路融资。
越南对此尤为关注。河内今年2月批准了中国贷款，用于建设一条北部常规铁路，并计划投资700亿美元建设南北高铁。印度尼西亚能否在不让渡更多战略资产的情况下争取到有利的重组条款，可能会影响越南为自身铁路计划开展融资谈判的方式。
腐败调查为项目蒙上阴影
在财务问题的解决过程中，反腐败委员会（KPK）于2025年初对该项目启动初步调查，使局势更加复杂。前部长马福德·MD（Mahfud MD）公开对建设成本表示担忧，称项目每公里成本约为5200万美元，接近中国类似项目的三倍；中国同类项目每公里成本为1700万至1800万美元。
调查重点是采购和融资决策中可能存在的违规行为，包括为何选择利率为2%至3.4%的中国融资，而非日本提出的利率为0.1%的政府间贷款。调查人员正在收集证据，以查明商业机密之说是否掩盖了优待行为或预算虚高。目前尚未正式公布任何嫌疑人，但这项调查考验着KPK是否愿意审查与前几届政府有关的遗留项目。
扩建计划等待财务明朗
向东延伸高铁线路至泗水、并可能进一步延伸至外南梦的雄心计划，仍取决于当前债务危机能否解决。基础设施统筹部长阿古斯·哈里穆蒂·尤多约诺（Agus Harimurti Yudhoyono）证实，在KCIC的财务结构稳定之前，政府已暂停延伸线路的详细规划。他表示，自己已召集财政部和达南塔拉举行会议，推动债务重组和延伸线路规划工作。
普拉博沃总统提出了通过高铁连接爪哇岛的愿景，希望缓解交通拥堵、减少碳排放，并将首都至东爪哇的行程时间缩短至约3小时。不过，阿古斯·哈里穆蒂·尤多约诺强调，解决现有财务负担应优先于扩建。
最好先处理财务问题，找出最佳解决方案，然后再推进进一步发展的计划。
延伸线路需要在现有73亿美元投入之外再进行大量投资，因此未来路段的融资方式也引发疑问。政府最初计划将线路延伸至东爪哇省首府泗水，但普拉博沃后来透露，政府还希望进一步向东延伸至爪哇岛最东端的外南梦县。官员认为，如果雅加达至泗水的列车行程能控制在约3小时内，将重塑发展格局，并带动铁路沿线经济增长。不过，在现有债务负担实现可持续重组之前，这些设想仍停留在纸面上。
要点
- 印度尼西亚已为耗资73亿美元的“Whoosh”高铁敲定债务重组计划；达南塔拉与财政部长普尔巴亚·尤迪·萨德瓦讨论后，具体细节将在两周内公布。
- 该项目负债约70亿美元，其中75%欠中国国家开发银行；首批贷款利率为2%，用于弥补成本超支的融资利率为3.4%。
- 由于在运营财团PT PSBI中持有58.53%的多数股权，国有铁路运营商KAI在2024年承担了1.37亿美元亏损，2025年上半年又承担了5840万美元亏损。
- 普拉博沃·苏比安托总统要求部长们解决债务问题，但不要单纯依赖国家预算资金；他倾向于使用国有企业股息或延长贷款期限，以免开创利润私有化、亏损国有化的先例。
- 反腐败委员会正在调查采购环节可能存在的违规行为，以及为何选择利率较高的中国贷款，而非利率为0.1%的低息日本方案。
- 延伸线路至泗水和外南梦的计划仍处于搁置状态，直至当前债务重组完成、运营财务状况稳定；部长阿古斯·哈里穆蒂·尤多约诺负责协调基础设施规划。
- 重组后，中国将继续持有该项目40%的股权。目前，各方仍在就这笔70亿美元债务的还款期限、利率下调和还款币种进行谈判。
