应对关键矿产地缘政治新格局
韩国正在进行一场高风险的平衡外交，精准程度之高，鲜有工业化国家能够企及。周三，韩国外交部长赵显与来自54个国家的代表一同出席美国国务院活动，韩国正式加入由美国主导、旨在抗衡北京对稀土元素主导地位的贸易集团“资源地缘战略合作论坛”（FORGE）。不到24小时，韩国贸易部便宣布计划与中国当局建立政府直通热线和联合委员会，以加快矿产进口并防止供应中断。
这种看似矛盾的做法，反映了战略竞争时代先进制造业经济体面临的现实困境。短期内，韩国不可能与中国完全脱钩，但从长远看，实现供应来源多元化对经济生存至关重要。特朗普政府加快推动建立一个由盟友组成的关键矿产优惠贸易区，副总统JD·万斯将其描述为利用价格底线和可调关税，保护供应链免受大量涌入市场的廉价中国矿产冲击。与此同时，韩国也认识到，中国的加工设施目前处理着全球约90%的稀土供应，仅靠外交关系调整无法迅速摆脱对中国的依赖。
韩国面临的脆弱性尤为突出。作为全球第二大半导体生产国，韩国制造了全球60%以上的存储芯片，也是主要电动汽车电池制造商的所在地。韩国地质资源研究院数据显示，该国全部关键矿产的净进口依赖度超过99.7%。韩国约80%的氢氧化锂，以及超过90%的前驱体正极材料和合成石墨均来自中国供应商。2023年年中北京限制镓和锗出口后，首尔意识到，供应中断可能在数周内重创韩国科技产业。
与北京的合作机制
韩国贸易、工业和资源部宣布的具体措施，务实地承认了中国在稀土加工领域的主导地位。拟议中的政府间热线旨在建立快速响应渠道，以便在出口限制或监管变化威胁韩国制造商时及时应对；联合磋商机构则将处理海关程序、质量标准和长期供应合同等问题。
产业通商资源部长官金正官访问大邱一家稀土磁体制造商时阐述了这一做法的理由，强调韩国的国家竞争力取决于产业资源安全。政府计划将全部17种稀土元素列为核心战略矿产，并制定新的海关分类编码，以改进监测和需求预测。此外，首尔将在现有产业创新投资计划下设立专门的稀土研发基金，用于开发替代材料和加工技术。
这些举措出台之际，中国加强了出口管制。10月，北京扩大稀土出口限制，对半导体用户实施额外审查，并将另外5种金属列入管制清单。中国目前控制着全球约60%的稀土储量，并加工全球约90%的稀土供应，使北京在贸易争端中拥有强大影响力。中国外交部发言人林剑表示，北京反对任何国家建立排他性集团、扰乱国际经贸秩序，并称各方都有责任维护全球产业供应链稳定。
10月的限制措施尤其令首尔担忧，因为时机敏感。就在数周前，韩国还公开警告称，中国对稀土的垄断加剧了全球供应链的不稳定。首尔没有采取报复措施或加快脱钩，而是选择深化接触，认为在替代来源形成之前，保持与北京的沟通渠道畅通可以降低供应被彻底切断的可能性。
在西方联盟中发挥领导作用
在接触北京的同时，韩国也在美国主导的供应链多元化行动中发挥核心作用。“矿产安全伙伴关系”（MSP）更名为FORGE，标志着国际矿产外交取得重大进展。韩国将担任该倡议首个非美国籍轮值主席国，任期至6月。这一转变体现出韩国在全球供应链安全中的重要性日益上升，也凸显了其独特地位：既是西方联盟的一员，又与亚洲供应网络紧密相连。
MSP于2022年6月成立，到2024年9月已开始支持全球32个项目，其中13个位于非洲、8个位于美洲、6个位于亚太地区。韩国浦项国际公司承诺向坦桑尼亚马亨盖石墨项目投资4000万美元，这类具体投资正是该伙伴关系区别于早期框架协议之处。在首届关键矿产部长级会议上，美国国务卿马尔科·鲁比奥接待了来自54个国家的官员，包括日本、澳大利亚、加拿大和印度，协调各方努力，防止任何单一国家利用对关键资源的控制作为地缘政治筹码。
万斯在部长级会议上阐述了优惠贸易区的雄心勃勃计划，称集团内的盟友无论全球市场如何波动，都将立即获得持续稳定的收益。该机制旨在为关键矿产生产的每个阶段设定参考价格，并通过可调关税维持价格稳定。然而，据报道，特朗普政府正在放弃最低价格保障承诺，而澳大利亚等资源丰富国家曾要求提供此类保障，以证明投资新增采矿产能的合理性。
韩国在领导FORGE的同时与中国保持接触，形成了独特的外交处境。外交部长赵显在华盛顿强调，首尔将加强伙伴间协调，推动项目投资以保障供应链。与此同时，首尔的贸易部门也在与北京商谈深化双边关系。这种双轨策略需要审慎拿捏，既要避免疏远华盛顿或北京，又要推进首尔保障矿产稳定供应的核心利益。
拓展供应网络
韩国没有在西方联盟与中国供应之间作二选一，而是在多个大洲积极培育替代来源。政府已拨出2500亿韩元（约1.72亿美元）国家资金，支持本土企业开发海外矿山。今年，用于海外资源开发的政策性贷款将从2025年的2660万美元增至4620万美元。国家融资覆盖比例也将从50%提高至70%，以降低私营部门在政局动荡地区投资的风险。
澳大利亚是这些替代伙伴关系中发展最成熟的。根据两国2021年建立的全面战略伙伴关系，澳大利亚矿业公司Pilbara Minerals与韩国钢铁巨头浦项制铁在韩国建成一座氢氧化锂工厂，加工来自西澳大利亚矿区的锂辉石精矿。这家合资企业建立了垂直整合的供应链，绕开了中国的加工设施。同样，Wesfarmers Chemicals签署协议，将向LG新能源供应最多8.5万吨锂精矿；澳大利亚战略材料公司则在清州的韩国金属工厂完成了首笔重稀土金属商业销售。
10月，澳大利亚总理安东尼·阿尔巴尼斯与美国前总统特朗普签署关键矿产协议，允许美国获取澳大利亚稀土矿产，作为交换，美国将进行投资。这建立起一条有利于在美国供应链中运营的韩国制造商的三边联系。澳韩伙伴关系的突出之处在于，双方能将共同的战略意图转化为涵盖采矿、精炼和先进制造业的产业合作。
在东南亚，韩国正与越南和老挝推进合作，以实现稀土供应多元化。越南拥有全球约18%的稀土储量，菲律宾占全球镍储量的5%，印度尼西亚则拥有全球约22%的镍储量。然而，加工能力有限、监管薄弱和精炼技术落后等结构性问题，目前制约着该地区吸引投资的能力。韩国与东盟于2024年7月启动一项价值560万美元的关键矿产管理项目，计划通过2028年前的能力建设项目提升相关能力。
蒙古国则是另一个潜在的多元化通道，距首尔仅2000公里。蒙古国被中国和俄罗斯夹在中间，矿产资源丰富，但需要发展援助来提升开采能力。2018年至2024年间，韩国每年向蒙古国提供平均5300万美元的官方发展援助，并于2023年11月成立稀有金属合作委员会。首尔似乎认为，提供发展援助将有助于推动蒙古国向韩国出口以开采矿产为原料生产的商品。然而，地理条件限制了蒙古国的作用，因为所有出口都必须经过中国或俄罗斯境内，因而可能受到第三方的政治施压。
增强国内韧性与回收利用
首尔认识到，仅靠外部供应来源多元化无法消除脆弱性，因此正在采取有力的国内措施。2月生效的《国家资源安全特别法》引入了预警系统，要求储备关键资源，并授权政府在危机期间采取包括价格管制和供应分配在内的紧急措施。政府将指定33种矿产为经济安全关键矿产，其中10种对电动汽车和电池至关重要的战略矿产将获得优先监测。
回收利用已成为这项战略的关键组成部分。韩国制定了全面的关键矿产回收路线图，是仅有的三个制定此类长期规划的经济体之一，另外两个是中国和欧盟。国际能源署表示，到2050年扩大回收规模可将对初级矿产生产的需求降低25%至40%，并节省6000亿至8000亿美元的采矿投资。韩国政府的目标是，到2030年将关键矿产中来自回收材料的比例从2%提高到20%以上。预计到2040年，全球电池回收行业的年收入将超过950亿美元。
韩国矿山复垦与矿产资源公社负责管理长期储备的关键矿产。这一做法也是更广泛亚洲趋势的一部分，日本于2020年3月通过了国际资源战略。此类储备可在遭遇突发出口限制或地缘政治动荡时发挥缓冲作用。韩国还在扩大储备能力，并建立为期8天的快速响应分配体系，以应对供应冲击，速度远快于传统采购所需时间。
此外，首尔正通过技术创新减少材料使用强度。政府优先推动半导体制造中稀土替代材料的开发，并通过监管改革和对新设施的补贴推进回收技术发展。这些努力与美国和日本的类似战略相契合，为三方在非地质层面的供应约束解决方案上开展合作创造了机会。
战略权衡
韩国的双轨策略体现了其对大国竞争时代经济安全问题的深刻认识。兰德公司对韩国、日本和美国三边合作的分析指出，三国可以共同储备矿产、签订矿产互换协议，并汇集资源投资海外采矿项目。不过，分析人士指出，障碍依然存在，包括韩国和日本企业在电池和半导体领域的竞争，以及阻碍深度经济一体化的历史隔阂。
这一战略也承认，立即脱钩存在局限。美国积极开辟替代供应路线，并设立“金库计划”（Project Vault），建立价值120亿美元的战略矿产储备，其中20亿美元来自私人资本，另有100亿美元贷款来自美国进出口银行。韩国缺乏足够的国内矿产资源，无法实现类似的自给自足。该国建立的为期8天的快速响应分配体系和扩大的储备能力，已是在地理和地质条件限制下所能实现的最大程度缓冲。
中国10月扩大出口管制，凸显了过度依赖的风险，同时也表明北京更倾向于采取有分寸的施压，而非彻底切断供应。首尔在保持外交和商业沟通渠道的同时，担任西方供应多元化行动的主席，试图减轻最坏情况带来的冲击，并增强长期韧性。这种做法要求首尔持续维护与华盛顿和北京的关系，而双方都对首尔是否真正站在自己一方心存疑虑。
未来几个月将检验这套对冲策略是否可行。作为FORGE主席国，韩国的任期将持续至6月。在此期间，韩国必须切实推动供应链多元化，同时维持目前支撑其半导体和电池产业的中国进口。被列入强化国家安全监测名单的17种关键矿产，是供应中断可能立即造成经济损失的风险底线。若能成功，韩国将成为战略竞争时代资源安全的典范；若失败，则可能表明，在供应链被武器化时，地缘政治中立会付出难以承受的代价。
要点
- 韩国加入美国主导的贸易集团、以减少对北京的依赖仅一天后，便宣布与中国建立热线和联合委员会，以保障关键矿产供应。
- 首尔将担任资源地缘战略合作论坛（FORGE）主席国至6月，接替矿产安全伙伴关系，成为该倡议首个非美国籍主席国。
- 韩国政府将17种关键矿产列为国家安全必需品，并将拨出2500亿韩元（1.72亿美元）支持海外采矿项目。
- 韩国计划通过与澳大利亚、越南、老挝和蒙古国建立伙伴关系，到2030年将关键矿产进口依赖度从80%降至50%。
- 韩国计划到2030年将供应中的回收关键矿产比例从2%提高至20%以上，并依据《国家资源安全特别法》实施新的储备要求。
- 中国控制着全球约60%的稀土储量和90%的加工能力，并实施出口限制，威胁韩国半导体和电池产业。
